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必须面临的挑战: 特朗普当选对中美关系的影响



缺乏执政经验的特朗普的当选将会给中美关系带来一些不确定性因素,甚至不排除中美关系出现上下颠簸的局面。这是未来我们必须面临的挑战



文|袁征 中国社会科学院美国研究所美国外交室主任研究员

出乎很多人的意料,之前不被看好的共和党候选人唐纳德·特朗普赢得了美国2016年总统大选的胜利,成为美国历史上第45任总统。在当前中美战略博弈日趋加剧的态势下,特朗普入主白宫对中美关系意味着什么,成为各方关注的焦点问题。

 

中美战略博弈进入新阶段

当前,中美两国合作在加深,但竞争也在加剧,呈现一种纷繁复杂的态势。在双边层面上,中美两国沟通顺畅,相互依赖加深。对于中国国内的发展态势,美国方面有担忧,但影响力相对有限。在全球层面,中美在全球治理问题上合作的空间较大,气候变暖、核不扩散、反恐等都是合作的重要领域。但在地区层面,中美在西太地区的竞争烈度保持在一个较高的水平上,双方战略博弈日益加剧。

尽管中美关系整体稳定,但近来一些趋势的发展令人担忧,应当引起我们足够的重视:

其一,中美之间的战略竞争继续呈现上升势头。美国大力推进亚太再平衡战略的一个重要目的就是应对中国的崛起。随着中国实力的不断提升,同时也是对美国大力推进亚太再平衡战略的反应,中国外交日趋活跃。在中国倡导的“一带一路”和亚投行等问题上,美方均从负面心态加以解读,认为这是中国有意挑战其霸主地位的举措,进而采取了制衡中国的举措。

在亚太地区,美国进一步强化同盟关系,加强与盟友协调合作,多有围堵中国的意味。近期萨德反导系统的部署将进一步强化美韩同盟,也使得美日韩三边同盟体系成型,严重损害了中方的安全利益。

就南海问题而言,美国已经从幕后走至前台,甚至有意从“局外者”变成“当事人”,强化对南海问题的介入。美国政府内外不乏有人将中国在南海问题上的所作所为视作中国是否挑战现有国际秩序的一块试金石。美国以维护航行自由为借口,加大在南海地区的军事存在,还鼓励其盟友如日本、澳大利亚等域外国家联手巡航南海。由于在南海问题上中国的回旋余地不大,在主权和领土问题上不太可能退让,那么美国这种做法有可能将两国推向正面对抗的危险境地。

其二,与两国战略竞争的势态相对应,中美之间的战略互疑在加深。作为一个新兴大国,如何在当今世界秩序中发挥作用,这对于中国而言是一个新课题,“没有先例可循”。随着中国综合国力和国际影响力日益提升,美国越来越感知到中国崛起带来的压力。要真正包容中国的崛起,学会平等相待,一向主张“领导世界”的美国需要一个心理调适期。随着对中国的疑虑日益加深,美方出手制衡中国的倾向愈加明显。美方对于中国的国内发展和对外政策方向主要从负面予以评判,认为中国有意另起炉灶,打造以自己为中心的国际秩序,与美国分庭抗礼,甚至取而代之。

其三,美国精英阶层的对华政策辩论中负面声音抬头,中方也有不少人士越来越倾向于认为美国遏制或制衡中国的意图愈加明显。华盛顿决策圈内外围绕是否将对华战略从“接触”转变为“遏制”一直有所争论。但近两年主张对华强硬的声音明显放大,而对中美关系保持乐观态度的声音正趋减弱,精英阶层对华看法发生了潜移默化的变化。一些前政府官员或知名学者认为过去八届美国政府的对华接触政策已然失败,没有能够实现美国的战略目标,公开主张转变对华战略。有智库发表报告,认为美国需要一个全新的对华大战略来制衡中国的崛起,建议未来更多地依靠“施压和竞争”,而较少依靠“支持与合作”。

当然,战略博弈不等于双方就必然走向对抗,而是双方都试图动用手中的各种资源来掌握先机,维护和推进自身的利益,并试图影响对方的行为模式。不过,战略博弈掌控分寸不当,就很有可能会导致对抗。

 

特朗普对华立场评估

毫无疑问,特朗普的当选必然给中美关系带来更多的变数。换句话说,特朗普本身就是最大的不确定性因素。作为一位共和党总统,特朗普本人认为奥巴马政府对华政策过于软弱,主张对华采取强硬的立场,他必然会对奥巴马政府的外交政策作出修正。然而,时至今日特朗普团队对于外交政策的阐释缺乏系统性,甚至有些含糊不清,令人难以琢磨。更为重要的是,特朗普和华盛顿的权势阶层没有太多的瓜葛,明显缺乏政治经验,人们对于他的行为方式和执政风格都还缺乏了解。这本身就是一种不可忽略的不确定性因素。就选举中的言词来看,特朗普的对华立场变数较大,甚至是自相矛盾,不确定性强。

尽管特朗普在对外政策领域的主张并不太明晰,但新孤立主义倾向显而易见,“美国第一”成为其对外政策的主基调。这意味着未来美国对外政策中单边主义行为很有可能上升。这和共和党的传统理念相契合。不仅如此,特朗普强调向内收缩,主张“攘外必先安内”,注重解决国内问题。在多次演讲中,特朗普特别强调美国本土、尤其是经济领域的发展。还强调可负担的健康保险,有意否定奥巴马政府健康保险的方案。他还主张驱逐美国国内的非法移民,对移民实施“最大限度的安全审查”,并在美墨边境“筑墙”以阻止非法移民进入美国。11月11日,他在接受《华尔街日报》采访时表示,他“想优先解决医疗、就业、边境检查和税务改革”。

未来美国的战略重心依旧是亚太地区,美国将会继续推进亚太再平衡战略,这是民主、共和两党的共识。特朗普明确表示将重塑美国军事实力,反对奥巴马政府大幅削减军费的做法。这和共和党传统上注重国防安全相吻合。尽管特朗普政府会将更多的注意力放在解决美国国内的问题上,并实行一定程度的战略收缩,但这并不意味着美国将不再干预外部事务。相反,他会强化美国在西太地区的军事存在,保持美国的军事优势。这在美国亚太再平衡战略缺少TPP这样一条经济支柱的情况下就显得更为重要。可以确信,特朗普对于自由贸易协定并不感冒。在贸易保护主义情绪浓厚,特朗普本人又在大选中明确作出承诺,因此短期内不太可能在多边自由贸易安排,特别是TPP审议通过的问题上有所作为。不过,共和党和大工商阶层关系密切,相对于民主党人传统上更支持自由贸易。而TPP符合美国的自身利益,也关系到美国的声誉,因此在特朗普执政1〜2年后,不排除TPP问题再次提上议事日程,甚至以其他的方式出现。

美国将会继续维持、甚至是加强同盟体系,而不是削弱。大选中,特朗普还要求亚洲盟友日韩等国承担更多自我防卫的义务,或必须“百分之百”负担安全费用,否则美国将会从亚洲撤军。他甚至表态说会默认日韩拥有核武器,以增进盟友的安全感。这的确让日韩等盟友深感不安。不过,11月10日,特朗普和韩国总统朴槿惠、日本首相安倍晋三通话,都强调了加强同盟的意愿。特朗普在同朴槿惠通话中表示,美国将百分百地支持与韩国合作路线不动摇,通过与韩国坚定有力的合作抗衡和保护韩国免受朝鲜的不稳定性带来的威胁。可以确信,特朗普政府将会以撤军作为要挟来了施压日韩等国,要求盟友缴纳更多的“保护费”。但要真正从亚洲撤军,可能性很小。

美俄关系的氛围将会有所改善,但短期内大幅改善的可能性不大。特朗普在大选中对普京表示了好感,有意改善目前冰冷的美俄关系,增进相互合作,而普京则在第一时间对特朗普当选表示了祝贺。在当前中美俄三角关系下,美俄关系恶化,中国则同美、俄两国都保持较为稳定的关系,处在一个相对有利的位置。而一旦美俄关系改善,则中国的有利位置就会有所动摇。特朗普有意在打击“伊斯兰国”和解决叙利亚内战问题上和俄罗斯进行合作,这有可能会改善两国关系的氛围。不过,在当前情势下,特朗普要彻底改变美俄关系还有不小的难度。俗话说,冰冻三尺非一日之寒。美国为首的西方国家还在对俄进行经济制裁,而北约不断向东进逼俄罗斯,再加上美国国内特别是共和党内的反俄氛围,都会牵制特朗普改善美俄关系的步伐。

特朗普上台后,中美经贸摩擦的可能性会大幅上升,甚至不排除爆发局部的贸易战,但对华商品征税45%的可能性微乎其微。大选中,特朗普多次公开指控中国操纵人民币汇率、实行关税保护政策,导致大量工作机会从美国流失,许多美国本土工厂倒闭,因此放言上台后将把中国确定为汇率操纵国,对华商品征税45%。他曾公开说,“他们抢了我们的就业,他们抢了我们的钱财,他们抢走了一切。”特朗普在印第安纳州竞选集会上谈中美贸易差额问题时说:“我们不能继续让中国强奸我们的国家。他们(中国)现在就是这么做的。”实际上,美国法律允许美国总统只能在最长150天的时间里,对所有进口货物征收最高15%的关税,除非宣布国家进入紧急状态。不仅如此,有研究表明,如果特朗普发起对中国、墨西哥等国的贸易战,美国的经济也会遭受重创,甚至陷入衰退,导致400万美国员工失业,错过新创造300万个就业岗位。日前特朗普竞选顾问威尔伯·罗斯(Wilbur Ross)在接受雅虎财经的访谈时,认为媒体扭曲了特朗普的原意。不过,面对美国国内浓厚的贸易保护主义情绪,也是出于兑现竞选承诺的考虑,特朗普可能会做出一些象征性的姿态,对中国部分商品征收惩罚性高额关税或设置贸易壁垒,从而造成双方经贸摩擦的几率上升。如果特朗普想迅速发出姿态强硬的信号,他很有可能会对从中国进口的钢铁和铝制品采取行动。这些可能的举措进而会影响到双边在一些问题上的磋商与谈判,包括中美双边投资协定的谈判等。

在朝核问题上,特朗普也曾语出惊人。他曾表示,他已经厌烦了美国一直充当世界警察的角色,平壤引发的问题应当由北京方面出面解决。他声称,“如果中国不解决这一问题,美国应该让他们在出口贸易上吃到苦头——我的意思是,只要提高进口关税或者中断贸易,中国在两分钟之内就会崩溃。”不过,如果朝鲜继续在核武器及运载工具上越走越远,则美国采取预防式战争来消除朝鲜核威胁的紧迫性将会加速上升。多位美方专家表示,一旦感觉朝鲜有意利用核武器来威胁美国及其盟友,美国将先发制人,不惜代价打掉朝鲜核设施。当然,也有专家建议美中两国应尽早就如何应对朝鲜突发情况进行商讨。

在日益升温的台湾问题上,特朗普及其竞选班底并没有直接谈及,但今年7月共和党全国代表大会上发布的共和党竞选纲领中用了大段篇幅谈及要用《与台湾关系法》和对台六项保证来处理对台关系,只字不提“一个中国”的政策。这一竞选纲领获得了特朗普竞选班底的认可。特朗普的政策顾问、加州大学尔湾分校教授纳皮特·瓦罗(Peter Navarro)曾经写过多篇强烈支持台湾的文章。就传统而言,共和党反共亲台,一向与台湾关系密切。事实上,美国的一些右翼保守派智库,如2049 项目研究所、美国企业研究所、传统基金会等的一些学者在报刊上和网上发表了大量文章,鼓吹在亚太再平衡战略中提升台湾的地位,给予台湾更多支持。早在此之前的5月和7月初,美国众、参两院先后通过由共和党议员提出的“支持台湾”的共同决议案,重申“与台湾关系法”及对台“六项保证”是“美台关系的基石”。在中国大陆不断崛起的背景下,向来重视国防安全的共和党和传统的军工集团关系密切。特朗普上台后,应会加大对台出售武器的力度,支持台湾加入功能性的国际组织,如国际民航组织、世界卫生组织等等。

 

TPP符合美国的自身利益,因此在特朗普执政1~2年后,不排除TPP问题再次提上议事日程(CFP)


影响特朗普对华政策的几个因素

当然,特朗普上台后的具体对华政策究竟如何,还需要进一步观察。在分析美国大选对于中美关系的影响时,我们还需要看到以下五点:

其一,美国国内对华的政治氛围不佳,这或多或少会影响到特朗普政府的对华政策。尤其是共和党精英阶层认为奥巴马政府对华过于软弱,过于迎合中国的利益诉求。一些前政府官员或知名学者认为过去八届美国政府的对华接触政策已然失败,没有能够实现美国的战略目标,公开主张转变对华战略。有智库发表报告,认为美国需要一个全新的对华大战略来制衡中国的崛起,建议未来更多地依靠“施压和竞争”,而较少依靠“支持与合作”。事实上,特朗普的重要政策顾问加州大学尔湾分校教授纳皮特·瓦罗(Peter Navarro)就强烈主张对华强硬。

其二,大选中的言论和实际政策有差异。竞选中的言论很多是出于竞选的需要,来迎合一些选民的主张。特朗普自己都曾坦言,“可能因为你不得不说一些东西以便赢得选举。”一旦真正入主白宫,新总统必须马上从竞选状态过渡到执政状态,更多回归到理性的判断上。除了考虑国内压力,还需要考虑对方国家的反应。在面对中国这样的新兴大国时,就必须考虑相关政策的后果。关于特朗普要求盟国承担更多责任和义务的立场,其实从小布什政府再到奥巴马政府,美方已经要求其盟友这么做了,我们不必过于解读这一立场的涵义。

其三,新总统还会受到美国国会的制衡以及面对新闻舆论和各种利益集团的压力。这次共和党大获全胜,掌控国会两院,有助于特朗普推进自己的日程,但共和党内部也是矛盾重重,并非铁板一块,多少会对其构成一定的牵制,特朗普还是需要花精力去加以整合。况且,特朗普的一些主张,尤其是反对自由贸易的立场,和共和党传统上支持自由贸易的立场相悖。如果特朗普政府走得过远,那么与共和党关系密切的大工商企业就会采取抵触的立场。

其四,特朗普是一个务实的商人。在对华问题上,特朗普也曾说过较为积极的话。特朗普曾说过“中国很伟大,我爱中国”,美国应当向中国学习。特朗普又表示“想与俄罗斯和中国友好和平相处”,尽管“有严重分歧”,但“不应成为对手,我们应该在构建利益的基础上寻找共同点”。或许能确定的是,特朗普是一个商人,更为务实和注重利益,甚至愿意做利益交换,希望通过“艰苦的讨价还价”来提升中美关系。

其五,特朗普执政伊始还需要一个适应和学习的过程。作为之前的圈外人士,特朗普进入到华盛顿的核心权力圈,如何处理各种复杂的关系,还需要有一段适应的时间。况且,从选战的言词来看,特朗普实际上对于外交政策的了解不多,还有一个学习和受教育的过程,以便对于中美关系的复杂性有进一步的了解。

中美关系发展到今天,有其自身的内在规律,双方利益相互交融的同时,矛盾一时间也难以解决,因此中美合作与竞争的态势将会延续。这不是任何新总统能够改变的大格局。但考量到中美关系已处在一个关键的节点上,而缺乏执政经验的特朗普对于中美关系复杂性的理解也颇为有限,因此他的当选将会给中美关系带来一些不确定性因素,甚至不排除中美关系出现上下颠簸的局面。这是未来我们必须面临的挑战。