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加强分类引导 培育资源型城市转型发展新动能


下一步,国家发改委将选择具备条件的城市(地区)创建转型创新试验区和可持续发展示范市,总结可推广、可复制的转型经验和模式

 

文|周建平 国家发改委振兴司司长


 

资源型城市转型是一项复杂的系统工程。当前我国资源型城市长期积累的产业结构单一、发展活力不足、民生问题突出等矛盾和问题尚未根本解决。随着我国经济发展步入新常态,能源、原材料等行业产能过剩问题凸显,大宗资源性产品价格低位震荡,进一步加剧了转型的困难和压力。为引导资源型城市逐步摆脱传统发展模式依赖,培育发展新动能,国家发改委近期印发了《关于加强分类引导培育资源型城市转型发展新动能的指导意见》(发改振兴〔2017〕52号,以下简称《意见》),着重引导各类资源型城市探索各具特色的发展模式,并提出下一步转型发展的导向性要求和方向性意见。


资源型城市可持续发展工作取得重要进展,但仍面临困难和挑战

近年来,在各方面共同努力下,资源型城市可持续发展工作扎实推进,逐步形成了以《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》(国发〔2007〕38号)为核心的政策体系和以《全国资源型城市可持续发展规划(2013~2020年)》(国发〔2013〕45号,以下简称《规划》)为主线的规划体系,并采取以点带面、重点突破的方式,先后针对资源枯竭城市、国有林区、独立工矿区和采煤沉陷区等重点难点地区出台了一系列扶持引导文件和政策措施。在相关部门的大力支持下,资源型城市转型成效明显,历史遗留问题逐步得到解决,经济恢复较快增长,内生动力显著增强,产业结构调整明显,多元化产业体系初步形成,持续推进民生改善,生态环境整治取得积极进展。我国资源型城市可持续发展取得了阶段性成果,但资源型城市依然是我国经济社会发展的薄弱环节,面临的困难和挑战还很多。

经济发展新常态下资源枯竭城市转型压力巨大。资源枯竭城市产业结构较为单一,转型基础相对薄弱,经济发展对资源产品价格波动和外部环境变化十分敏感,应对和抵御风险的能力较弱。我国经济发展进入新常态以来,对能源、原材料等上游工业产品的需求减少,受国际大宗商品价格持续走低和国内主要资源行业产能过剩双重挤压,主要资源产品和相关工业品量价齐跌,给资源枯竭城市带来的冲击尤为剧烈,出现了经济发展面临较大波动,传统产业发展面临较大困难,产能过剩、市场需求减弱、资金短缺等因素也可能对刚刚发展起来的接续替代产业形成较大冲击,培育新增长点面临较大阻力等一系列问题。

资源富集地区可持续发展压力较大。资源型城市可持续发展问题是一个世界性难题,也是我国工业化、城镇化进程中凸显的重大战略问题。部分资源富集地区开发强度过大,资源综合利用水平低,生态环境破坏严重,新的地质灾害隐患不断出现。接续替代产业发展滞后,特别是尚未建立适应经济新常态的发展模式,转型升级步伐缓慢,高耗能、高污染、高排放项目低水平重复建设。可持续发展长效机制尚未建立,资源开发与经济社会发展、生态环境保护之间不平衡、不协调的矛盾突出。此外,这些城市和地区因资源开发、征地拆迁等引发的利益分配矛盾较多,维护社会和谐稳定的压力较大。

独立工矿区、采煤沉陷区等特殊困难区域发展举步维艰。独立工矿区由于地处偏远,相对独立,在当前资源逐步枯竭,产业结构、居民构成单一,城镇建设滞后的现实条件下,已逐渐成为区域发展的“孤岛”,经济陷入衰退,居民生活困苦,社会矛盾凸显。采煤沉陷区存在较大的地质灾害隐患,严重威胁居民生命财产安全,面临居民避险搬迁、基础设施和公共服务设施修复、矿山环境治理等一系列问题,区域基本发展条件和居民基本生活保障严重缺失。而独立工矿区、采煤沉陷区限于自身资源禀赋条件,承受能力差,面临困难多,其产业发展属于投资回报率低、市场机制不能有效发挥作用的领域,亟待进一步加大政策关注和支持。

 

加强分类指导,培育资源型城市转型发展新动能

《规划》将全国262个资源型城市划分成为成长型、成熟型、衰退型和再生型4类,在经济发展新常态下,不同类型城市在资源保障能力和经济社会可持续发展能力方面差异较大,面临的矛盾和问题不尽相同,其发展方向和重点任务也各有侧重,应着重引导各类资源型城市探索各具特色的发展模式,明确今后一个时期转型的发展方向和重点任务。《意见》根据《规划》对资源型城市的综合类别划分,分别对成长型城市、成熟型城市、衰退型城市和再生型城市的发展方向和重点做出了部署,提出4类资源型城市的发展目标:到2020年,成长型城市资源开发模式更加科学,城市发展和资源开发的协调机制初步建立;成熟型城市多元产业体系更加健全,内生发展动力显著增强;衰退型城市历史遗留问题得到基本解决,转型发展基础更加牢固;再生型城市新旧动能转换取得明显进展,经济社会发展步入良性轨道。总体上,《意见》着力优化资源型城市的发展环境,夯实转型基础,加快新旧动能转换,增强可持续发展活力,健全可持续发展长效机制,努力推动资源型城市在经济发展新常态下培育新动能、发展新经济,加快实现转型升级。

探索新模式,规范成长型城市有序发展。成长型城市资源保障能力潜力大,经济社会发展后劲足,是我国能源资源的供给和后备基地。成长型城市发展方向是加强顶层设计,探索出资源型城市可持续发展的新模式,避免走“先破坏、后治理”的老路。应强化绿色高效的资源开发方式,形成一批重要矿产资源战略接续基地。发展高水平的资源精深加工产业,加强资源就地转化能力建设,打造若干产业链完整、特色鲜明、主业突出的资源深加工产业基地。促进资源开发和城市发展相协调,统筹地下资源开发和地上城市发展。

激发新活力,推动成熟型城市跨越发展。成熟型城市资源开发处于稳定阶段,经济社会发展水平较高,是现阶段我国能源资源安全保障的核心区。成熟型城市要加快培育经济发展新动能,避免产业结构单一、发展模式单一带来的经济脆弱性隐患和固化城市发展路径等问题。应深入供给侧结构性改革,支持资源开采、深加工优势产能走出去。要按照多业并举、多点支撑、多元发展的思路,构建多元化产业体系,打造若干特色优势明显、技术水平先进、具有较强竞争力的接续替代产业集群。构建新型营商环境,建立以“亲”“清”为主要特征的新型政商关系,创造宽松的管制、宽容的氛围、宽心的体制环境,给企业创新发展充分“留白”。

拓展新路径,支持衰退型城市转型发展。衰退型城市资源趋于枯竭,经济发展滞后,民生问题突出,生态环境压力大,是加快转变经济发展方式的重点难点地区。衰退型城市的转型重点是寻找符合实际的转型路径,有效解决历史遗留问题,并在重点领域逐一实现突破。应促进资源枯竭城市全面转型,“一城一策”研究制定针对性的扶持措施。大力实施独立工矿区改造搬迁,因地制宜探索切实有效的改造搬迁模式。推动采煤沉陷区综合治理,按照“谁破坏、谁治理”的原则,厘清治理责任,创新治理模式和投入机制。

聚集新要素,引导再生型城市创新发展。再生型城市基本摆脱了资源依赖,经济社会开始步入良性发展轨道,是资源型城市转变经济发展方式的先行区。再生型城市重点要进一步优化经济结构,提高经济发展的质量和效益。应推动经济提质增效,改造提升传统产业,做优做强高新技术产业。鼓励创新创业,培养人才队伍,立足资源型城市有基础、有优势、能突破的领域,打造若干有影响、有特色的创新中心。塑造良好人居环境,科学规划布局,打造具有资源型城市特色的山水园林城市、绿色低碳城市、特色人文城市。

 

建立健全可持续发展新机制

实现资源型城市可持续发展目标,必须从根本上破解经济社会发展中存在的体制性、机制性矛盾,统筹兼顾,改革创新,加快构建有利于可持续发展的长效机制。《意见》提出要强化开发秩序约束机制,严格执行矿产资源勘查开发准入和分区管理制度,研究制定资源开发与城市可持续发展协调评价办法,以成长型和成熟型城市为重点,加强可持续发展预警与调控。健全资源性产品价格形成机制,研究完善矿业权使用费征收和分配政策,使资源性产品价格灵活反映市场供求关系、资源稀缺程度和环境损害成本。研究建立资源型企业可持续发展准备金制度,健全资源开发补偿机制和利益分配共享机制,监督资源开发主体承担资源补偿、生态建设和环境整治等方面的责任和义务,优化资源收益分配关系,促进资源开发收益向资源型城市倾斜,支持改善资源产地居民生产生活条件,共享资源开发成果。进一步落实接续替代产业扶持机制,加强政策引导,充分发挥市场机制作用,调动社会力量,推动接续替代产业发展。


扎实推动《意见》落实

《意见》是今后一段时间指导资源型城市可持续发展的重要依据。国家发改委将会同有关部门协调落实有关政策措施,开展转型绩效考核工作,组织编制全国资源型城市可持续发展年度报告。同时,推动有关省份组织编制本省区资源型城市转型发展规划,研究出台配套政策措施,做好统筹协调工作。资源型城市也要强化具体落实责任,结合自身实际制定转型方案,明确转型目标和工作重点,切实抓好落实。下一步,国家发改委将选择具备条件的城市(地区)创建转型创新试验区和可持续发展示范市,总结可推广、可复制的转型经验和模式。加强宣传,凝聚共识,采取多种形式、全方位地宣传资源型城市可持续发展的重要性,形成人人关心可持续发展、全社会支持转型工作的良好氛围。