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福建特色小城镇建设路径的实践与探索


特色小城镇发展内生动力是基础,规划是先导,政策是保障,一体化发展是目的,特色是生命力,运作运营是关键

 

文|叶飞文 福建省发改委副主任

 

加快特色小城镇发展是福建城镇体系和海峡西岸城市群建设的重要组成部分。从2010年开始,福建省先后确定45个小城镇开展综合改革建设试点,2016年又初步确定28个特色小镇创建工作。

 

六环节彰显试点示范作用

特色小城镇建设在福建的实践与探索中,重点抓好制定试点方案、科学规划设计、推进项目建设、整治镇容镇貌、出台优惠政策、创新体制机制六个环节来突出特色,彰显试点示范作用。

以优化城镇布局和统筹区域发展为前提,科学制定试点方案。一是提出总体方案。福建省政府研究出台了《关于开展小城镇综合改革建设试点的实施意见》以及城乡建设用地增减挂钩、造福工程、三旧改造、规划建设管理等配套政策,明确总体要求、主要任务和保障措施等。二是确定试点名单。从完善城镇体系布局出发,按照发展基础、资源环境承载力等标准和要求,立足可学可推广可复制,分两批研究确定上杭县古田镇等45个镇作为省级综合改革建设试点。三是加强监督考核。每年制定小城镇改革发展战役实施方案,实行考评通报。各试点镇结合实际,制定具体工作方案,强化落实。

以打造各具特色宜居型小城市为目标,突出分类指导。首先,根据区位优势、资源特点,分类指导,明确定位。如漳州角美、泉州水头等基础好、发展空间大的镇,定位为中小城市或卫星城培育型;福州荆溪、莆田西天尾等中心城市周边的镇,定位为中心城市拓展型;其他试点镇走各具特色、宜业宜居的中心镇发展的路子。

其次,制定试点镇规划导则,指导和规范规划的编制。做到因地制宜、各有侧重、突出特色,防止“千镇一面”。如泉州金井镇的规划凸显闽南侨乡特色;厦门汀溪镇规划突出绿色环保、自然生态;龙岩古田镇规划紧扣红色旅游。各试点镇均邀请甲级单位编制总体规划,确保规划科学合理、综合配套,并经得起历史检验,不留遗憾。把设计作为规划的重要环节,在设计深度、设计优化、设计特色上下功夫,建设一批精品建筑、标志性建筑。

最后是严格把关。省政府多次召开专题会议对试点镇总体规划进行研究审议;市县规划主管部门严把审批关,反复组织审查论证;严格执行规划“绿线、黄线、紫线、蓝线”四线管理制度。

以完善城镇功能和基础设施配套为重点,大力推进项目建设。构建特色产业支撑。抓龙头,铸链条,下大力培育主导特色产业,根据自身资源禀赋和区位特点,发展物流、旅游、商贸、文化等产业。完善基础设施建设。适度超前建设交通、能源、市政公用事业等基础设施和供排水、人行道、环卫、停车站亭、绿化、通信、集贸市场等功能配套。突出公共服务。完善教育、文化、卫生、体育和新型社会化服务组织等公共服务设施,加大民生工程建设和投入力度,加快建立覆盖城乡居民的社会公共服务体系,推进基本公共服务均等化。重视贴近群众需求,按人口规模、按规范要求,合理配置教育、医疗、文化、体育以及污水处理、垃圾清扫、公厕等公共服务资源,增加休闲活动空间。

以改善人居环境和生活品质为出发点,着力整治镇容镇貌。抓整治。开展主要街道和环境景观综合整治,进行立面改造、管线下地、改造公厕、完善人行道铺装、道路照明等,通过绿化、亮化、净化和美化,改变“脏、乱、差”状况。目前各试点镇都开展了主要街道景观综合整治。抓绿化。把绿化作为试点镇建设的“重头戏”,见缝插绿,不仅搞好公园、绿化带、街头绿地、庭院绿化,而且对规划区范围内暂时没有项目落地的地块都先做绿化,扩大绿化覆盖率。积极开展绿道系统建设,建成一批串联旅游区、公园、历史古迹、公共建筑等节点的绿道。抓保护。加强历史风貌街区和文物保护单位特别是国家、省、市级风景名胜区、历史文化名城以及各种有价值的人文、自然资源的整修保护和环境整治。

以优化资源配置和强化要素保障为基础,充分发挥政策效应。财政方面。福建省政府下达每个试点镇5000万元的省级债券资金。实行试点镇新增地方级收入全留、城建资金切块安排扶持试点镇及城市维护建设税、基础设施配套费、污水垃圾处理费等税费返还、规划编制经费补助等政策。鼓励建立“一级政府一级财政”的财税管理模式,建立“一级金库”。土地方面。实行城乡建设用地增减挂钩和三旧改造政策,并将小城镇建设与新一轮“造福工程”有机结合,推进旧村复垦搬迁。推行推广“五个五”的和谐征迁工作法,坚持该走的程序一个不漏、“一碗水端平”,同步规划、同步建设安置房,变安置为安居。金融方面。各试点镇成立了政府主导的建设投资开发公司,统一负责基础设施和公共服务设施的投融资和经营管理。多家金融机构与试点镇签定了合作协议,增加授信额度。户籍方面。鼓励试点镇按照“双重身份并存、双向自由流动”的思路推动农村户籍制度改革,暂住人口尤其是外来务工人员凭居住证在医疗、社保、教育等方面与居住地居民享受平等权益。

以激发小城镇发展动力和活力为方向,不断创新体制机制。一是理顺行政机构职能。鼓励和支持试点镇单独设立国土、综合执法、行政审批等管理机构,赋予试点镇更多的县级经济社会管理权限。如泉州水头镇推动市级职能部门派驻分支机构,设立了规划建设分局、行政执法分局、国土资源分局、环境监督管理站和司法分局等,市级部门共放权(授权)62项。二是深化审批制度改革。出台重心下移、完善行政审批制度实施方案,通过委托授权、机构延伸等方式,赋予试点镇更多的项目审批权限。同时开辟“绿色审批通道”,允许试点镇所在县(市、区)直接上报省直有关部门。三是完善投融资机制。坚持市场取向,通过BOT、 BT等项目融资、经营权转让等方式,吸引社会资金参与试点镇各项建设。四是健全工作机制。福建省政府先后召开多次动员会培训会、现场会、电视电话会进行动员部署,推动工作落实。完善了组织领导、信息报送、检查监督、考核评比和协调服务等制度,形成一套自上而下、高效运行的工作机制。

以推动特色产业集聚升级和区域创新发展为导向,大力推进特色小镇创建工作。加大政策扶持。省政府从要素保障、资金扶持、人才支持、改革创新等方面出台了一系列具体的、可操作性强的扶持政策措施,推动特色小镇创建工作的有力开展。纳入投资工程包推动实施。将特色小镇建设纳入省政府投资工程包进行跟踪推进,明确年度投资目标、具体建设节点等,按时报送投资进度。加强组织领导。特色小镇所在县(市、区)政府是特色小镇规划建设的主体责任单位,建立高效协调机制,组建强有力的工作班子,指导特色小镇投资建设主体单位扎实推进创建工作。强化考核验收。建立特色小镇统计指标体系,开展定期监测。实行动态管理,对连续两年没有完成年度目标考核任务的,退出创建名单。

 

特色小城镇建设成效明显

开展建设试点以来,围绕“规划先行、功能齐备、设施完善、生活便利、环境优美、保障一体”宜居城市综合体目标,福建各级各部门、各试点镇把握机遇,真抓实干,全面推进小城镇试点工作,取得了比较明显的成效。

经济实力较大增强。据初步统计,2015年45个试点镇实现地方一般公共预算收入68.3亿元。近年来累计实施项目5978项,投资4265亿元;2015年农民人均纯收入11817元,比2010年增长70%,城镇居民人均可支配收入24923元,增长54%,比全省增幅高出58和44个百分点。

城乡面貌明显改善。45个镇区公共绿地面积由2010年的1411公顷扩展到2626公顷,增长86.1%;累计新增公园44个,镇区新建绿道长度193公里,镇区绿化覆盖率平均达到31%;累计建成污水、垃圾处理设施65个;累计新建110所中小学、160个医院(卫生院)和一大批图书馆、体育场、影剧院等公共文化服务设施。

公共服务水平进一步提升。中小学布局更加合理,办学条件进一步改善,实现每个试点镇至少有一所公办幼儿园,镇区自来水供水普及率和燃气普及率平均达93.3%和70.8%。通讯、广播、有线电视、宽带等基本实现全覆盖。

产业特色十分突出。28个特色小镇聚焦新一代信息技术、高端装备制造、新材料、生物与新医药、节能环保、海洋高新、旅游、互联网经济等新兴产业,同时兼顾工艺美术、纺织鞋服、茶叶、食品等传统特色产业,主攻最有基础、最有优势的特色产业来创建。

示范带动效应初步显现。一批小城镇参照省级试点镇标准自行开展综合改革建设,启动了总规、主要专规和近期建设用地控制性详规的修编工作,开展了街道景观综合整治,推动启动区、启动项目建设,采取更加灵活措施拓展政策应用领域和范围。各设区市参照省级做法,纷纷开展市级综合改革建设试点。

经过多年的探索和实践,试点镇发展速度和质量明显提升,在福建全省经济社会发展中的作用更加凸显,但也还存在一些困难和问题,如小城镇的综合实力仍然偏弱;一些镇交通、水电、地下管网、垃圾处理等基础设施和教育、卫生、社会保障等公共服务设施滞后;城镇管理出现“小牛拉大车”的现象,强镇扩权难度大,管理体制、投融资、土地征迁、人才引进等方面仍然是制约特色小城镇发展进程的难题。

 

特色小城镇建设体会

根据福建省近年来特色小城镇建设试点工作实践,得出以下结论:特色小城镇发展内生动力是基础,规划是先导,政策是保障,一体化发展是目的,特色是生命力,运作运营是关键。

特色小城镇发展必须依托内生动力。小城镇发展必须依托各自优势和潜力,构建发展内生动力,促“星星之火”成“燎原之势”。如福州青口、泉州龙门等镇,依托大项目、龙头企业,逐步发展成为工业主导型小城镇;龙岩永福、厦门汀溪等镇,发挥农产品加工、旅游资源优势,发展成为生态农业、旅游主导型小城镇;福州荆溪、莆田西天尾等中心城市周边的镇,依托中心城市,加快发展与中心城市紧密联系、功能互补的产业和配套设施,逐步成为中心城市的重要组团。

特色小城镇发展必须坚持规划先行。近年来各试点镇在规划设计上下了很大功夫,有力地保障小城镇建设水平和发展质量。小城镇发展必须把规划放在首位,突出规划前瞻性,充分考量经济社会发展、社会结构变迁、城镇体系演化对小城镇未来的影响,统筹各种要素,合理谋划布局。特别要坚持节约集约原则,合理确定小城镇发展规模和边界,不能一味求大。规划要突出地方特色,充分结合当地人文风貌、建筑风格,传承展现文化元素,发展有历史记忆、地域特色、民俗风情特点的美丽城镇;要依托现有山水脉络等独特风光,让特色小城镇融入大自然,让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁;要把特色小城镇放在大自然中,把绿水青山留给居民;要注意保留村庄原始风貌,慎砍树,不填湖,少拆房,尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。要重视规划约束性和连续性,确保“一个地方一张图”。

特色小城镇发展必须充分发挥政策效应。小城镇建设是个复杂的系统工程,必须优化资源配置,用好用活财政、金融、土地、户籍等政策,大胆运用特殊政策推动试点。如开展旧村复垦搬迁,通过土地整治、增减挂钩,不仅盘活存量土地,解决试点镇建设用地指标,还很好地解决旧村改造、安置房建设资金等问题。必须鼓励市县发挥主动性和创造性,因地制宜研究细化、延伸拓展并出台具体政策。如厦门市研究出台了关于财税、土地、就业、社保等12项政策措施;漳州长泰县出台了集体建设用地使用权抵押贷款管理办法,最大限度发挥政策实效。同时鼓励小城镇从政策中找思路,找办法,找项目,找资金。

特色小城镇发展必须注重一体化发展。小城镇是连接城乡的桥梁和纽带。多年来,试点镇大力实施“造福工程”、开展土地增减挂钩、推动基础设施和公共服务向周边乡村延伸等,有效带动了农村发展。小城镇发展必须充分发挥连接城市、辐射乡村的独特作用,既要成为大城市的配套和补充,又要发挥对农村的带动效应。要把小城镇建设与新农村建设、灾后重建、农村社区和中心村建设、改善农村生产生活以及农业产业化有机结合起来,努力破解城乡二元结构,缩小城乡差距。

特色小镇发展必须突出特色。特色小镇不是行政区划单元上的“镇”,也不同于产业园区、风景区的“区”,而是按照创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念,结合自身特质,找准产业定位,科学进行规划,挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋,形成“产、城、人、文”四位一体有机结合的重要功能平台。特色是小镇的核心元素,产业特色是重中之重。小镇建设的关键所在在于找准特色、凸显特色、放大特色,主攻最有基础、最有优势的特色产业及其产业链,不能“百镇一面”,同质竞争。即便主攻同一产业,也要差异定位,细分领域,错位发展。

特色小城镇发展必须强化运作。小城镇建设普遍面临资金、土地、人才紧缺等困难,必须强化运作,想方设法破解这些难题。如资金方面,要在用好增减挂钩指标交易收益、税费返还、专项资金、国债资金、贴息贷款、转移支付等政策性资金的同时,积极争取银行信贷资源的倾斜配置,鼓励、吸引社会资金参与;用地方面,要着力盘活存量,开展农村土地整治和“三旧”改造,科学合理地使用增减挂钩指标;环境容量方面,要按照“宁可少一点也要好一点,宁可少一点也要实一点”的要求,优选项目,上好项目,力争少排放、零排放;人才方面,要通过就地培训、内部挖潜、外部选派等办法,引进人才,培养人才,留住人才,努力创造条件为小城镇建设提供人才支撑。