关于投资项目的审批过程，浮现在投资者脑海里的景象便是办手续不知道要办多久，盖章不知道要盖多少，没完没了地审批。目前中国的投资体制，是随着建国初期大规模经济建设而逐步形成的。这一制度在近30余年间始终如一地贯彻着，不知让多少投资者深感头痛。
　　在这期间，政府作为惟一的投资主体，企事业单位不能独立进行投资；政府决定建设具体项目，通过财政拨款方式进行投资，由行政部门安排设计和施工，项目建成后由行政部门任命厂长，安排生产、销售。改革开放以来，国有企业的自主权一步步扩大，在项目管理上也实施过大包干、法人监督制、项目监理制等一系列改革，但并没有触及计划经济中投资体制的根本－依靠行政权力对项目进行审批。这种投资体制下沿袭了计划经济的"四位一体"模式，即项目资金从国家到各级财政、计划等部门，其投资、建设、管理、使用等基本被少数权力部门和个人控制，项目在高度垄断、封闭的状态下层层审批，缺乏有效监督和责任追究机制，容易导致暗箱操作和层出不穷的腐败。在这种体制下中国的项目建设没有持续性，按目前的管理体制，国有单位的大中型项目由主管部门或地方政府提出，由国家发改委审批，由财政拨款或银行贷款，由建设部门管建设过程的设计、施工，建成运行后由财税部门负责国家资金的回收。各部门各管一段，前边的不过问后边的事情，后边的不了解前边的情况，常常各唱各的调，如果项目效益好，大家都有功劳；效益不好，却找不到应该承担责任的部门。部门分割下的协调不顺极大增加运作成本，这也是投资效益低下的一个重要原因。
　　十六届三中全会提出了深化投资体制改革的决定，目前投资体制改革方案已上报国务院讨论，我们仿佛已听到改革方案出台的脚步声，此次改革的核心内容就是改革投资领域中的行政审批制度，对企业投资不再进行审批管理，代之以政府核准和登记备案制。确定政府在经济生活中的投资活动所扮演的角色，放弃过去投融资体制中通过行政手段配置资源的角色，把这项功能留给市场，从这个角度来说，投资行政审批改革朝着市场经济正确的方向迈进了一大步。但这项改革能否落实，要依靠法律和法规的监管。核准制一定要建立相关的法律法规，以此为依据。如果法律法规不健全，负责核准的政府部门的自由裁量权过大，核准也就与审批制差不多了。因此，挑战30余年审批制光靠一个投资体制方案的出台就能成功是不现实的，还需要采取相应的配套措施。

　　促进投融资体制改革的近期措施
　　○张汉亚
　　当前的投融资体制改革应围绕“培育市场、规范行为、完善管理、强化调控”展开。总的方向是要在政府宏观调控下更多地发挥市场配置资源的基础性作用，真正做到“该管的坚决管好，不该管的坚决放开。”具体是3个重点，一是进一步缩小政府审批范围，确定企业的投资主体地位。二是规范政府投资行为，推进政府投资决策的科学化、规范化，增强透明度和公开性，简化程序，提高效率，建立健全政府投资决策的约束机制。三是改进投资宏观调控方式，实现由主要借助行政审批向综合运用经济、技术、法律和必要的行政手段转变，注重间接调控方式，发挥规划指导、政策引导、信息发布以及规范市场准入的作用。
　　继续推进行政审批制度改革
　　1．缩小政府投资审批范围
　　对投资项目性质实行分类管理办法。对需要利用国家财政性投资和产业政策限制的项目，不论项目投资规模大小，仍然维持现有的审批制管理办法；对不需要国家财政性资金支持、但项目建设涉及国家安全、重要资源开发、产业布局的重大项目，实行核准制管理办法；对不需要国家投资、能够自行平衡建设资金和落实建设条件的一般竞争性产业项目，实行备案登记制管理办法。逐步缩小纳入政府投资审批的范围。
　　 2．改革审批方式，简化审批程序
　对仍然保留审批制管理的项目，也要改变目前按项目投资额大小划分审批权限的办法，逐步过渡到按国家产业政策进行审批。对国家产业政策允许和鼓励发展的行业项目，可提高审批限额，简化审批程序（例如只审批项目建议书，不再审批可行性研究报告和开工报告），扩大企业自主决策权；对产业政策限制发展的行业和热点投资项目，国家应适当上收审批权限，从严审批；对国家产业政策禁止的项目，则逐步以立法形式代替行政管制。
　　3．进行项目备案制试点
　　对不需要国家投资和平衡外部建设条件，并且属于国家产业政策允许和鼓励类的企事业单位的投资项目，今后应原则上逐步实行项目备案登记制度，目前可选择几个城市进行试点。备案制要求投资者在项目开工前将包含建设地点、建设内容、建设规模、工程质量和工期要求、投资预算、资金来源等内容的项目相关材料，报送政府投资主管部门，办理备案登记手续。可考虑由所在城市的发展计划委员会承担此项工作。投资项目备案登记管理办法，由国家投资主管部门制定和颁布。
　　４．完善基建、技改投资统一管理后的配套管理措施
　　在基建和技改投资管理职能全面整合后，投资项目不再有此划分，应避免1988年原国家计委和国家经委合并时、在国家计委内部仍然实行基建和技改投资分设机构、分别进行管理的办法。要以产业和行业为核心设立相应投资管理机构，真正实现基建和技改投资管理的全面整合，并统一纳入改革后的审批范围和程序。在审批制度没有彻底改革前，考虑政策的连续性，对国债支持的技改项目审批程序可适当简化。
　　5．增加政府投资审批部门工作的透明性
　　政府投资主管部门应将各类需审批投资项目的前期工作深度、项目审批条件、审批时限、需报送的相关材料等及时向社会公示，以便接受投资者和社会公众全面监督，增强审批透明性；同时要努力提高审批质量和效率。对越权审批或审批时间超过规定时限、给投资者造成严重损失的部门或直接责任人，要追究相关行政乃至法律责任，增强投资项目审批部门责任意识和服务意识。
　　建立健全投资的责任约束机制
　　1．明确各类投资主体的投资范围分工
　　除特殊情况外，政府一般不再对竞争性领域投资，竞争性领域的投资由企业投资主体承担。理顺中央和地方政府的投资分工范围。中央政府主要承担跨区域、跨部门的重大社会公益事业和公共基础设施建设投资活动；区域性的社会公益事业和公共基础设施建设投资，则主要由地方政府承担。
　　2．建立国家授权的产业开发投资主体
　　结合国有企业改革和国有经济布局的战略性调整，由投资主管部门和国有资产管理部门共同协商，选择一批资产雄厚、经营良好、管理健全、自我约束能力较强、具有行业排头兵性质的大型国有企业和企业集团，在“产权明晰、政企分开、权责明确、管理科学”的基础上，成为国家或地方政府授权的产业投资主体。
　　国家授权投资主体要对国有资产投资项目的策划、资金筹措、建设实施、债务偿还、国有资产保值增值实行全过程负责，国家主管部门通过选派法人代表，与之签订资产经营合同，审核其发展规划、重大投融资决策和预决算，考核业绩，通过这些手段，对国家授权投资主体的行为进行监督，但不直接干预其投融资和生产经营活动。
　　3．推行公益性投资的“项目招标制”和“财政报帐制”
　　积极推进公共事业投资项目的“项目招标制”和“财政报帐制”建设方式。纯公益性的公共事业投资项目，由于没有直接经济效益、投资无法回收，因而只能依靠政府财政性资金投入和依托政府公共事业管理部门来组织建设。但政府公共事业投资项目也要充分利用市场竞争机制，节约投资和提高效率。当前应积极推进政府公共事业投资项目的“项目招标制”和“财政报帐制”建设方式。
　　“项目招标制”是指政府对纯公益性的公共事业项目，在核定建设目标、建设标准和政府出资额、政府补贴标准确定后，通过招标代理机构向社会公开招标，选择项目承建商和运营商，由承建商和运营商具体负责项目建设或建设后的运营管理。这样既有利于降低工程造价和建设运营成本，也有利于促进政府公共事业部门从日常繁重的微观项目建设和运营管理事务中解脱出来，而把主要精力放在宏观管理和监督、协调工作上，提高管理效率。
　　“财政报帐制”建设方式，则是指对公共事业项目建设，改变目前由计划部门和财政部门先行下达项目投资计划、拨付建设资金的做法，而是在建设项目的建设内容、标准和总预算确定后，由政府公共事业管理部门向财政部门预借部分建设资金，先行组织建设，然后再向财政部门报帐核销。财政部门对公共事业项目中不合理支出有权拒绝报销和拨付资金，项目建设不能够报销的费用支出由政府公共事业管理部门和项目单位自行承担。这样既可提高财政性资金使用透明度，防止“黑箱”操作，又可增强公共事业管理部门和相关单位责任意识，提高财政性资金使用效益和效率。
　　4．强化对政府出资项目的监督和评价制度
　　强化对政府投资项目的审计、稽查与后评价制度。各级政府的审计和项目稽查机构，要对政府出资建设的重大项目的投资决策、工程招投标、材料设备采购、建设进度、工程质量、资金使用情况以及投资概预算控制等实施全过程的监督检查。
　　建立健全政府投资项目的后评价制度，政府每年可选择一批重点项目，委托具有相应资质的工程咨询公司和投资研究机构，对项目的投资建设、运营绩效情况进行后评价，发现存在问题，总结经验教训，为今后同类项目建设提供借鉴。
　　加强中央政府的调控能力
　　在我国经济体制向社会主义市场经济转变的过程中，随着市场机制作用的逐渐强盛，中央政府在经济管理中逐渐减少了行政命令方法的使用，国家对固定资产投资的调控能力也随之不断减弱，在一些年份几乎出现失控状况。要避免再出现这种状况，不可能再恢复计划经济时代全靠行政命令的办法，而要通过投资体制改革，建立一系列适应社会主义市场经济的管理方法和调控手段，来提高中央政府的调控能力。
　　1．提高计划的权威性
　　国家计划和规划是包括发达国家在内的许多国家对固定资产投资进行调控的重要工具，许多国家是通过计划去引导投资者的投资方向，实现国民经济发展目标和结构调整的。
　　我国曾是计划经济国家，但长期以来出现的计划脱离现实，随意更改，执行过程中没有监督，缺少事后的总结与提高等等一系列违背计划使用原则和规律的做法，使我们的国民经济计划对投资主体行为难以起到引导作用，反过来又使现实发展与计划产生很大的背离。因此，恢复计划的权威性，使投资主体重视国家的发展计划并使自己的投资行为与之相适应，对加强国家投资宏观调控具有重要的意义。
　　恢复国家计划的权威性，首先要提高计划的质量，使计划既要反映政府对国家的发展意向，又要符合国家经济发展的客观实际，计划既不冒进，也不保守。为此，应改变计划只是反映国家意志的制定方法。在制定国家计划时，要加强调查研究，以科学预测为依据，对计划进行可行性分析与论证。其次，在国家计划制定之后，不能任意更改，政府部门应以实现计划为工作目标，如果国家政府部门都不认真执行计划，是无法建立起计划的权威的。第三是建立计划执行的监督机制，对指令性计划要严格执行，任何人、任何部门都不能例外；对指导性计划要加强指导并为其执行提供良好的条件。第四是建立计划的后评价制度，在计划期结束后对计划的执行情况进行分析与评价，总结经验与教训，达到不断提高计划质量的目的。
　　2．重视使用经济手段
　　在市场经济中,经济杠杆是国家调控固定资产投资的有效工具。合理利用税收、价格、利率、证券发行、金融和货币政策等可以由国家直接控制的经济手段去调控投资主体的投资行为，往往要比行政命令更容易见效，而且可以避免行政命令产生的一些弊端。
　　利用税收调控主要是通过设置与投资有关的税收，或对现有的一些税实行减收和免收的办法去调控投资主体的投资行为。如：征收投资方向调节税；对企业为进行技术改造而进口的高新技术设备，减免进口环节的一些税收；对企业利用盈利投入国家鼓励建设项目的资本金和还贷资金，退还部分或全部企业所得税；对高新技术产业的风险投资项目，在其投产后一定时期内减免企业所得税等等；这些都是对调整投资结构有一定作用的措施。
　　价格调控是国家通过对其控制价格的产品制订优惠性价格的办法，提高投资主体对国家鼓励建设项目投资的积极性。具体可从两方面采取措施：一是对项目建设所需购买的主要设备或高科技设备由国家财政给予一定比例的价格补贴；二是对国家控制价格的产品项目，在投产后一定时期维持较高的价格，使项目建设能获得较好收益，如：已在一些铁路新线上执行过的新路新价等等。
　　利率调控可分为两个层次，一是用于对全社会固定资产投资规模进行调控，普遍提高金融机构的贷款利率可以在一定程度上抑制投资规模的过快增长，普遍降低金融机构的贷款利率对增加投资总量则有一定的支持作用。二是用于投资结构的调整，主要是对国家鼓励发展行业的建设项目在贷款利率上给予优惠，由政策性银行对该项目发放软贷款，或者由国家财政为该项目从商业银行取得的贷款贴息。
　　国家掌握的建设债券发行和企业股票上市的批准权，都可以用来支持国家鼓励发展的项目建设，增加投资主体向这些项目投资的积极性，达到调整投资结构的目的。
　　金融和货币政策是国家控制全社会资金总量和流向的重要手段，固定资产投资是社会资金使用的主要方向之一，项目建设资金的筹集要受国家金融货币政策和法规的约束。1993年以来国家宏观调控所取得的成果表明，在经济趋于过热时，紧缩的金融和货币政策对全社会固定资产投资规模的调控是非常有效的；在经济发展动力不足时，采取积极的财政政策和稳健的货币政策，国家发债由于基础设施和社会公用事业方面的建设，对保持经济持续、快速、健康发展也是非常有效的。在广大投资主体和金融机构对投资决策逐渐趋于理性、更加注重投资效益之后，金融和货币政策对固定资产投资规模的影响会更大。
　　3．实行严格的法律约束
　　法律和法规是对社会成员行为进行约束的有效手段，投资调控就是要对投资主体的投资行为进行引导和约束，法律和法规自然是不可少的。
　　固定资产投资和项目的建设涉及到经济和社会的多个方面，因此，许多方面的法律和法规都能对其起到约束作用，如：关于土地和其它资源的开发与利用、环境保护、产业政策、筹资和融资、城市规划、企业组建、招投标、合同执行、设计、施工、监理、审计、统计等方面的法律和法规。完善法制建设和法律约束机制，不仅仅是建立各种法律和法规，还包括法律和法规的执行与监督，这应该成为当前我国法制建设的当务之急。
　　4．建立有效的信息导向制度
　　政府的信息导向方法有两种，一是信息发布制度，即由国家和地方政府有关部门，在其管理范围内定期公开发布有关的行业、地区、技术发展和应用信息。二是培训制度，即由政府或政府委托有关单位定期举办企业领导培训班，向他们传达有关信息。一些发达国家，如法国、瑞典都有以中小企业为对象的技术服务中心或类似机构，定期培训企业领导，向他们通报各种有关信息，平时则为他们提供信息咨询，作为政府对中小企业投资引导和服务的主要途径。
　　建立项目的效益保证制度
　　提高全社会投资效益是投资体制改革的根本目标，为了实现这个目标，除了要建立合理、高效的宏观管理体制之外，还要建立使宏观调控目标得以实现的效益保证制度。
　　1．落实投资决策者责任制
　　项目决策是决定投资效益的首要因素，投资决策者树立效益第一的观念是解决目前投资建设领域许多问题的关键。长期以来，我国国有单位投资决策者的利益与投资项目的成败没有必然的联系，成功了可以显示政绩，失败了只当是交学费，没有任何责任。在这种体制下，自然难免“投资饥渴症”蔓延，无论是投资规模、投资结构，还是投资效益都难以控制，国有资产的浪费现象几乎无法避免，而且愈演愈烈。这是长期以来投资规模难以控制、投资结构难以调整、投资效益差的主要症结之一。为此，应该建立“谁投资，谁决策，谁承担风险”的责任制度。具体可在以下几个方面采取措施：
　　（1）执行谁出钱，谁决策项目的制度。国家有关部门只审批使用国家预算资金、建设债券、建设基金等财政性资金和政策性贷款的建设项目；地方政府和国家授权企业审批自己投资范围内的项目；当有多个出资主体时，应共同协商审批。使用银行贷款的项目，应该让贷款银行参加可行性论证会，让其了解项目情况，决定是否贷款，但没有审批权。
　　2）推广并认真贯彻执行建设项目法人责任制，落实该制度中各项管理制度和责、权、利的规定，理顺各方面关系。按法人责任制要求选择有工作能力、实践经验、作风正派的人负责和管理项目的建设工作。对于建设项目较少，缺少有经验的项目管理人员的单位，如学校、医院等等建设项目，上级主管部门或建设主管部门要帮助搞好项目建设管理工作。
　　（3）责任制的关键是能否落实，国家主管部门要严格考核授权投资主体和项目法人的业绩，并酌情给予奖励和处罚。可在国家重点项目中选择几个管理好的和差的典型，对其项目决策者和执行负责人给予事先规定的奖励和处罚，并进行广泛宣传，认真执行是使人们认真对待各项制度和合同的重要因素。
（4）严明法纪，对因个人失职、失误、以权谋私而给国有项目建设带来重大损失的，不但要给予行政处罚，还应进行法律制裁。
　　2．严格可行性论证制度
　　虽然国家从80年代初期就要求国有大中型项目的建设必须进行严格的可行性分析论证，得出可行的结论之后才能投入建设，但是到目前为止，有相当数量的国有大中型项目不能认真地进行可行性论证，许多可行性论证是“可批性”论证，为了项目能获得批准，不惜违背科学和客观实际而造假，这是许多项目建成后得不到预想效益的关键所在。另外，由于论证时间仓促、相关信息的缺乏等原因也使一些可行性论证失真。为了提高可行性论证的质量，可在以下几个方面采取措施：
　　（1）规定凡有国有资产投入的项目，都必须进行可行性论证，认为可行之后，才能投入建设。对未经可行性论证就开始建设的项目，要追究有关负责人的责任。对经可行性论证认为不可行的项目，坚决不能建设，并应给得出“不可行”结论的论证单位一定的奖励。
　　（2）坚决杜绝“首长项目”和“显示政绩工程”。这个问题是把可行性论证变成可批性论证的主要原动力，也是多年以来难以解决的问题。建立相应的限制制度并通过改革实现“政企分离”和“政资分离”是防止这类事件发生的有效措施。
　　（3）改变可行性论证费用由建设单位从项目建设费用中直接支付的办法。应从国家和地方政府的投资中划出一部分项目前期论证费，由投资主管部门掌握，项目立项后，由主管部门选择可行性论证队伍，并根据工作的数量和质量支付论证费用。
　　如果论证可行并批准建设了，再从建设费用中扣除这部分费用。
　　3．完善各项外部监督制度
　　固定资产投资涉及许多部门的管理权限，如土地、环保、资源管理、工商管理、城市规划等等，这些部门职能的认真履行，以及人民代表大会和广大群众对国有资产使用的监督制度的认真执行，对各类投资主体的投资行为都会有一定的制约。不断完善并坚决执行这些制度，有助于国家投资宏观调控的顺利进行。
　　审计是督促国有资产投资决策和建设管理人员合理使用建设资金、及时发现资金使用问题的有效手段。国家审计署和各地的审计部门要统一安排对国家重点建设项目的定期审计，内容应包括立项审计、建设执行审计和竣工审计等等；国有大中型项目的投资方应对项目的建设定期进行审计；对审计中发现的问题要及时处理，才能起到审计的作用。
　　4．建立项目后评价制度
　　后评价是在项目建成运营之后的若干年（一般是2－4年）内根据项目实际运营的结果，对项目的决策、设计、施工等方面的质量进行的评价。进行后评价主要是总结经验和教训，为以后的建设项目提供借鉴；同时主管部门可据此对比项目可行性论证的预测结果与实际运营的差距，评定可行性论证的质量，并予以公布，作为评定可行性论证单位业绩的主要依据．

　　投融资体制改革采取的配套措施
　　○张汉亚
　　为了使国家能有效地对全社会固定资产投资进行调控，达到充分利用社会资源，提高投资项目效益的目的，需要采取一系列配套措施。
　　规范社会咨询服务体系  
　　投资主体往往会因为人力、时间、专业、信息资源、经验和水平等方面的限制，而难以正确地决策和管理好项目的建设。社会上的规划设计、项目评估、财务、法律、信息、监理等投资咨询服务单位，可以成为投资主体提高决策水平和项目建设质量的好帮手。目前我国已经建立了一定数量的建设咨询服务机构，但由于各种原因，这些咨询服务行业中较为普遍地存在着管理混乱，资质与水平不符，不按科学规律办事，不能保持客观公正、营私舞弊等现象，必须对其加以整顿与规范。
　　1．严格从业登记和资质评定制度
　　工商部门和有关的资质评定机构要根据有关规章制度和标准审批每个咨询服务单位的从业资格和水平等级；并要建立咨询业绩和质量档案制度，每年定期进行检查，发现违法违规的要及时提出警告，对多次不改的要降低其资质等级或取消营业资格。
　　2．咨询服务单位要与政府部门真正脱钩 
　　这是使其保持咨询评估客观公正的必要条件，也是使其在市场竞争中不断提高水平的压力和动力。
　　3．制订合理的服务收费标准 
　　收费水平应该既能体现知识的价值，又要使被咨询单位能够承受，认为物有所值。这也是使咨询服务单位能够保持客观公正，并注意不断提高咨询服务水平的重要条件。
　　拓宽投融资渠道
　　1．加快企业债券市场发展
　　对企业债券发行管理方式进行改革，逐步将企业债券发行由目前的审批制改为核准制；制定发债企业的资质标准并严格对申请企业的资质审核工作；积极培育和发展企业债券交易市场，增强企业债券市场对各类投资者的吸引力。
　　2．鼓励多种直接融资方式探索和创新
　　尽快开展新建基础设施项目上市融资的试点工作，选择一些建成后预期效益较好并且稳定的新建基础设施项目，组建规范的股份有限公司，通过公开上市筹措投资建设资金；鼓励基础设施项目和国有企业采取特许经营权转让、资产经营权转让、股权转让和出售出租、信托投资、融资租赁等多种直接融资方式，筹集建设资金，盘活存量资产。
　　3．进行城市建设债试点
　　为解决城市（镇）化过程中城市基础设施建设资金短缺问题，可在一些经济条件较好的城市进行城市建设债试点，通过总结经验，完善规则，推向全国。 
　　4．切实解决中小投资者“融资难”问题
　　在严格金融秩序的基础上，稳步推进城市合作银行和农村信用社改革，发展和规范为中小投资者提供融资服务的各类中小型金融机构，包括合作金融组织、信用担保机构和贷款担保基金。
　　5．对政策性银行进行改革
　　政策性银行要履行政策性投融资功能，为此，国家要进一步明确商业性银行与政策性银行的分工，并为政策性银行的发展创造必要条件。改革思路有两种：一是仿照日本和韩国开发银行的作法，将现有的邮政储蓄、社会保险基金的一部分交由国家政策性银行经营和管理，以减少资金成本；同时要求政策性银行恢复对政策性项目实施优惠利率的软贷款制度。二是将国家开发银行改造成类似世界银行的国内开发机构，其贷款按照政策性、非政策性划分为软贷和硬贷两部分。
　　营造投资领域公平竞争的市场环境
　　1．营造公平的市场准入环境
　　今后，凡国家法律、法规未明令禁止和限制的投资领域，应向国内外所有投资者开放，任何地方、部门和行业不得自行设置障碍，垄断投融资活动，阻碍其他投资者的进入；所有投资主体在国家没有禁止和限制的产业领域投资，在市场准入方面一视同仁，享有同等待遇。
　　2．净化招投标市场
　　明确要求所有达到一定限额的国有资产投资项目，其勘查设计、设备采购、建设施工、工程监理单位均须采取向社会公开招投标的方式确定，对目前普遍存在的议标行为进行严格限制；打破行业垄断，大力培育招标代理服务机构和招投标市场，强化政府对招标代理机构监管，促进招投标活动的规范化和制度化。
　　3．发展和规范各类投资中介服务机构
　　引入市场竞争机制，加快投资中介服务的市场化。工程规划、设计、咨询、施工、监理、资产评估等机构承揽项目，要逐步限制直至取消由政府部门行政分配任务或受行政干预的不规范议标等“黑箱”操作方式，一律实行向社会公开招投标；同时可有限制、分步骤地向外资开放投资中介服务市场，引进国际竞争，促进各类中介机构提高服务质量和水平。
　　4．规范投资领域的行政性收费
　　对投资领域各类不合理收费要坚决予以取消，确需保留的收费项目，政府部门要重新核定收费标准并向社会公示。
　　加快投资领域的法律、法规建设
　　1．全面清理和完善现有的法律法规
　　对不符合社会主义市场经济体制要求、违背公平竞争原则、阻碍投资合理增长的法律法规进行调整、修订或废止；对适用的法律法规，要进一步予以完善。
　　2．加快投资方面的立法 
　　（1）尽快出台《招投标法》实施细则，以便对投资领域的招投标行为和招投标市场进行全面规范。
　　（2）近期应尽快出台一些针对投资领域特定范围、特定行为的专门法律法规。如《政府投资管理条例》、《经营性国有资产投资管理办法》、《投资项目审批管理办法》、《企业投资项目登记备案办法》、《投资中介服务机构管理条例》、《政府投资特许权项目暂行管理条例》等专门法规。

　　4任国家发展改革委投资研究所所长谈 ——我亲历的投资体制改革
　　○本刊记者 秦凤华 
　　“最近有太多的媒体要求采访我。”国家发展改革委投资研究所所长罗云毅在接到记者电话时，不禁莞尔笑道，“无一例外，全都是为了投资体制改革方案”。 
　　罗云毅甫一上任，就恰逢十六届三中全会闭幕，会上通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》中的第6部分明确提出要“深化投资体制改革”。在2003年11月底召开的一年一度中央经济工作会议上，“投资体制改革”又被提到议事日程上，中央表示将“加快”改革方案的出台。从“深化”到“加快”，反映了中央对投资体制改革的重视，也反映了各界对方案的热切期盼。 
　　在得知国家发展改革委已将方案上报国务院后，投资所所长及各科室研究员的电话就响个不停，“方案吸引了太多人的关注，许多企业更是十分关心这个方案，纷纷询问和请教新方案出台后对他们的影响。”罗云毅介绍说。谈到这次向国务院上报的改革方案与以往相比有何不同时，罗所长并没有直接回答，而是给记者另指了一条“明道”——采访历任投资所所长。 
　　的确，这个中国最早从事投资领域专项研究的机构，自1988年正式划归原国家计委后，就伴随着中国投资体制的点点进步，在摸索中为投资体制的改革出谋划策，历任投资研究所所长林森木、田江海、张汉亚、罗云毅更是从中体味着改革带来的酸甜苦辣，他们成为投资体制变迁的最佳见证人。 
　　产权制度：方案出台的制约因素 
　　1979年，时任社科院院长的于光远提出，社科院当时有经济、历史等专业研究所，就是少一个“投资所”，建议成立一个专门研究基本建设的研究所，受国家建委和社科院的双重领导，以建委为主。1986年底宋平任计委主任时，向国务院提出，几个综合性研究所应归计委管，其中就包括基本建设经济研究所。1987年7月划归计委后，正式更名为投资研究所，与委投资司统一。 
　　林森木，投资所划归计委主管后的第一任所长，退休后现任中国投资协会副会长、民营投资委员会会长，这位年逾七旬的老人依然在“投资领域”奔波着。“当时投资所成立后，主要的任务就是从事投资领域的研究，其中重要的就是要提出投资体制改革的一个初步方案。”当记者几经周折采访到这位投资所老所长时，提起投资体制改革，他感慨万千。实际上，从1984-1986年，“上面”交给投资所的任务之一就是研究并试图出台一部《投资法》。 
　　林老说，《投资法》涉及更多的是资产管理，但当时国有资产究竟如何管以及产权关系还不清楚，体制尚不明朗，因此《投资法》就无法开展。“当时我就建议搞‘投资决策法’或‘基本建设程序法’”。由于投资程序比较容易界定，从理论上又有科学的依据，同时实践中还有不少鲜活的例子，因此应比投资法更易制定并形成规范。然而当时有关投资总量、产业结构、布局和体制改革等内容尚不能明确，大家的看法不一致，成为《投资法》“难产”的重要原因。 
　　有意思的是，方案未能及时出台还有一个原因就是提交的报告学术味太浓而可操作性不强。“我记得第一份投资体制改革的文件是由马洪同志牵头，原计委经济研究所和投资研究所合作开展的一项研究。有关人士看后表示看不太懂。”林老笑着说，后来在有关专家的修改下，将文字更加简明的方案送交至国务院。 
　　在上世纪80年代，中国的经济体制还以“计划”为主，关于投资体制改革争论的焦点之一是投资决策权是否下放，是以“计划”为主还是“市场”为主。开始有人认为，投资决策权不能下放，而经营权可以下放，提出了“大权独揽，小权分散”的说法，认为投资决策权是一个企业的大权，不能下放，而经营权是所谓“小权”，可以让企业自主抉择。后来又有人认为，投资应该分为简单再生产和扩大再生产，“简单”的即技改投资交给企业，而“扩大”的仍应由中央说了算。林老说，当时搞财政的人更加坚持这一点，而他认为都应该下放。因为从实践中看，企业的生产是“简单”还是“扩大”难以划分，对一个企业来说也不具备可操作性。 
　　当时争论较多的还有投资规模和投资结构问题。由于80年代通货膨胀比较多，投资一上升就引发通货膨胀，因此政府对规模问题比较重视。投资所面临的主要任务之一也是研究投资规模，而且算法各有差异。“由于对投资区域性布局、地区协调发展问题重视不够，当时的投资体制改革方案中也没有涉及这一块，以致现在我国东西、城乡投资差距越来越大。”林老不无遗憾地说。 
　　进入90年代后，投资体制改革有了新的变化，政府和理论界对上述问题的模糊认识有了统一思想。“投资体制改革‘改’什么，有了一个明确的说法，实质上就是政府怎么管理全社会投资和国有资产的问题。”林老说。在90年代提出的投资体制改革方案中，有几大亮点是引起关注的，如“政府对投资的行政管理权和国有资产管理权要分开”、“资产管理权中的所有权和经营权要分开”等，其中融资问题首次在方案中出现，“将政策性融资和商业性融资分开”成为当时的亮点之一。这也就是为什么后来“投资体制改革方案”会更名为“投融资体制改革方案”的一个重要原因。十四届三中全会“关于建立市场经济体制若干问题的决定”提出的“产权明晰、政企分开”的原则，对投资体制改革提出“源头管理”，普遍的观点是要控制投资规模就要从资金来源上控制，即控制货币转化为资本。所以当时的投资体制改革就向投融资体制改革的方向发展了。 
　　2003年最新的方案又变成投资体制改革。当时一些企业家和方案制定者座谈时认为，还是“投资体制”名称更为准确。 
　　“我就认为不应该把金融领域的改革列入方案中，投资是投资，融资是融资，是投资中一个独立的部分。”林老始终坚持这一观点，我国的投资多为“固定资产投资”，而国外多指债券、股票等证券投资，虽然方案中将证券投资等融资行为列入改革内容，但名称上不应该改为“投融资”体制改革方案，“这样外国人会笑话我们的”。 
　　在林老等专家的坚持下，有关部门将这一提法反映到了总理那里。温家宝总理认为，既然“不合适”就可以去掉。“这是一大进步，是花了10年的时间才改掉的。”林老感慨道。 
　　涉及多方利益  改革步履维艰 
　　提到投资体制改革，投资研究所第二任所长田江海切身的体会只有一个字——“难”。 
　　田老尽管已经退休多年，但仍然关心着他心系多年的投资体制改革，提起十六届三中全会《决定》中提出的“深化投资体制改革”，田老表示，他已经细细读过。 
　　与80年代计划经济相比，现在市场的作用越来越大，宏观调控更注重市场手段，更加注重经济杠杆的作用。 
　　“投资体制改革的起步不算晚，十四大召开不久，原国家计委就明确将投资体制改革列入重点制定的法规规划。”当时不仅投资所，包括委投资司、政研室都参与起草了这个方案，除了原国家计委在搞，各地方计委也纷纷投身研究这一方案。这么长时间，这么多人，这之间也陆续出台了一些措施，也起到了一定效果，但投资体制改革与其他领域的改革相比仍显得比较滞后。1998年朱  基总理上任时提出要加快包括投资、国企等在内的5大方面改革，至今只有投资体制改革尚无定论。这不能不说明其工作开展有一定的困难，其中问题之一就是投资体制改革牵涉到太多的部门，与其他领域的改革息息相关。 
　　首先，固定资产投资对一个地方、一个部门及领导政绩来说十分重要。“这关系到地方和部门利益问题。”田老说。投资体制中很关键的一部分是关于“抑制盲目投资和重复建设”。然而从局部和地方看，“其他地方有的项目，我这里没有，怎么算是重复建设？”一些地方政府就向他如此抱怨过。因此，方案对“重复建设”的定义就十分审慎。 
　　固定资产投资涉及领域之多是其他经济体制所不能比拟的，它涉及财政、税收（如什么项目应该多收税、什么项目要少收税）、金融（投资项目必然涉及银行贷款，银行贷不贷、贷多少）、企业（国企改革）、政治乃至人事制度等领域的改革。其中关系最为密切的是国企改革。由于现代产权制度不清，企业就不能自主决策，一个企业不能成为真正意义上的投资主体，那么“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”就无从谈起，一旦决策失误，企业也不愿承担风险。有些政府审批过的项目出现问题后，谁又承担责任？而且现代人事制度没有完全建立，地方政府领导往往只关心上马一个项目将对其地区GDP产生怎样的影响，而不关心其产生的社会效益。因此，“用什么考核干部？现在多参考投资总量，导致一些地方盲目上项目，争政府投资，使得政绩工程屡禁不止。”田老对此很是气愤。　　 
　　因此，投资体制改革要想各方都能接受，又符合国家利益，符合经济发展需要，适合市场经济一般规律，还需要细致、深入地进行分析。 
　　田老认为，在现阶段，投资体制改革很重要的一个方面就是要从工程项目入手，“我认为有几个‘减少’、几个‘增加’”。 
　　一是减少官办工程，增加民办工程。目前投资领域是政府行政干预最强的领域之一，一方面是政府投资限制了民间资本的进入，另一方面是由于受投资规模限制和投资效益不理想等因素的影响，民间投资不愿意进入或单靠民间投资无法完成的领域。因此，目前迫切需要降低民间资本进入的门槛。尽管政府宣布“凡是对外开放的一律对内开放”，然而现实中民间资本进入的领域还远远不够。“现在银行存款越来越多，只要其中一部分转化为投资，民间资本的数量就很可观”，因此民间资本迫切需要拓展投资渠道。二是减少政绩工程，增加利民工程。“这需要体制和制度来保证。”田老说。三是减少重复工程，增加补缺工程。“现在一些大项目动辄就上亿元，结果发现是重复建设，其中不乏政府主管部门审批的项目。相反地，如果是个人资金，他就会考虑投资后的效益问题，重复建设的比例相对来说也较低。”四是杜绝负效工程，激励高效工程。投资项目从投资效益来看，可划分为高效、低效、无效和负效工程。现在高效工程不多，低效工程较多，而没有投资回报的无效工程也不在少数。“最应杜绝的是负效工程！”田老谈到这一点时显得格外激动，“如一些彩虹桥、彩虹路等”，建成后非但没发挥其应有的效益，反而对群众的生命财产造成重大损失，“根本毫无‘彩虹’可言”！ 
　　目前，《决定》从原则上对投资体制进行了规范，强调企业作为投资主体的地位。田老同样认为建立现代产权制度对于确立企业投资主体地位是十分重要的，“享受投资权益和承担投资风险要对称”，让企业有胆量从银行借款也有能力还款。建立健全责任事故追究制度同样十分重要，凡是人大通过的项目，出问题就要承担责任；国务院审批通过的项目，出问题也承担责任。真正做到谁审批、谁承担责任。田老向记者介绍，过去投资项目领导有三拍：上项目拍脑袋定项目，没钱的时候拍胸脯作保证，出问题后拍屁股走人。这些不良作风都是今后投资决策中需杜绝的。 
　　改革方案应真正做到投资主体多元化，使国有、集体、私人投资者进入机会均等，除关系国家安全的项目限制在国有范围内，其他投资主体都可以进入。对于只有国家出资的项目也不能一家决策，多家国有投资人共同参与，将有助于权利的制衡，避免片面性和独断性。投资管理应当法制化，如城市建设项目，在城市规划中就应当明确环保等方面的要求，对于重复建设的判断也应当以法律条文的形式规定，如采用什么技术标准、现有技术是否重复等，可以避免一些低水平的重复建设。 
　　最后，田老还表示应定期公布建设信息，保证发布信息的准确性，同时政府应加快职能转变，“这是一个大问题”，一些综合的配套措施也要及时跟进。 
　　田老说，当时做一个课题，哪怕是投资体制改革这样的大课题，也只有2万元经费，受经费限制，座谈会开得也比较少；现在市场性的社会课题经费也比以前多得多，可以到更多的企业和地方进行调研，再研究投资体制改革就方便和全面多了。 
　　改革的实质就是优化资源配置 
　　在国家发展改革委的门口，总有三三两两的人在那里等待与各司局领导见面，其中既有各地方政府部门的官员，也有大中型企业的经理、老总。 
　　“这些人基本上都是来要项目的。”第三任投资所所长张汉亚解释说，“企业或地方政府要拿到投资项目就必须经过政府审批，难怪别人一听‘审批’就烦。”而投资体制改革从国家的角度来讲，就是要优化资源配置的问题。国家进行调控，使全社会的人力、物力、财力得到充分利用。由于我国是一个发展中国家，物力、财力比较短缺，要推动经济发展就要靠投资，提高资源利用率和投资效益。目前对于大多数项目来说，国家是出资人，由于不是个具体的“人”，缺乏投资主体行为，在项目建设过程中不能做到严格可行性分析，资源流失、浪费的情况比较普遍。 
　　张汉亚给记者举了一个例子：“1亿元的国家投资，由于在管理中层层转包，甲级资格的企业先拿20%的管理费，然后转包乙级资格的企业，它再拿其余的20%，到实体企业即最后的建筑单位，只有6400多万。甚至一些项目要转包至三级、四级承包商，最后往往是他们拿1000多万元的资金干1亿元的项目，只能以低劣的原材料代替，导致工程质量低，有的高速公路修不到半年就裂了。“现在有不少工程人员在招投标、承包中吃回扣，造成国有投资损失非常大。”改革的根本目的就是要提高投资效益，具体到一个项目就是“少花钱、多办事”。 
　　在评价20多年投资体制改革的成效时，张汉亚认为，这期间进行的40多项改革基本形成了投资主体和方式的多元化，但整体效果并不理想，所谓“老三篇”即投资规模、投资效益、投资结构仍不能令人满意。目前的投资体制改革还未到位，国有投资效益好坏的评价以及资源优化配置的问题都应有所反映，造成投资体制还要不断改革。 
　　与政府投资占全社会投资比重逐年降低的同时，非国有投资的比重却越来越大。目前全社会每年5万亿元投资，真正中央政府的投资就只有2000多亿元，包括不到1500亿元的国债资金和600亿元的预算内支出，地方、国企及混合经济如合资、合作企业投资近3万亿元，其他民营、外资2万亿元。因此企业越来越成为投资的主体。 
　　尽管2001年底，原国家计委主任曾培炎提出取消5大类行政审批，但仍然有企业主动要求审批。“企业认为有了政府的批文，银行贷款就更为方便，不审批的就不给贷款。另一方面，土地部门、环保部门都要看计委批件。”张汉亚说，“而在国外，不存在政府审批的问题，而是依靠《环保法》等相关法律来约束企业的投资行为”。 
　　审批转向核准和备案 
　　新任投资所所长罗云毅对投资体制改革中一些关键问题有自己独到的见解。“此次方案中，政府怎么管投资更加明确了。”《决定》和新方案解决了长期以来争论的政府究竟要不要审批的问题，罗云毅认为，“《决定》是投资体制改革的一份纲领性文件”。 
　　政府的审批范围有了较大变化，对于投资项目不再有怎么批的问题，而是批什么的问题。今后凡是涉及环境及社会影响的需要政府审批，而对于企业项目的经济评价则不批。 
　　此次方案中出现了两个新词——核准和备案。尽管明确表明政府对“政府投资目录”中除建设规模和资金投入限额以上的项目要核准外，其他的企业可以自主决策，政府只备案而不再审批，然而，也有专家认为“核准”其实就是“审批”的别称。方案目录中的标准是可以变化的，一旦政府扩大了标准，企业仍需走政府核准这道门槛，就相当于还要审批。对于一些需要政府监管的大项目，在方案中就没有具体写明需如何管理，如跨流域的水利项目，是否列入属地化管理，还需要有细则。 
　　另外方案中提出对政府监管要“科学化、民主化、法制化”，但缺乏具体的法律法规，因此还需进行可行性研究。例如国家每年的财政收支报告中，一些大项目必须公布其资金使用情况，以落实“民主化和法制化”。

    投资体制改革即将迈出重大步伐 
　　○本刊记者 方明 
　　二十多年投资体制艰难变革  收效较大核心难改 
投资体制是我国整个经济体制的重要组成部分，它决定着社会扩大再生产过程中资源配置方式，既与经济活动的宏观管理体制有直接联系，又与经济活动的微观紧密沟通，涉及宏观经济和微观经济。一方面，经济体制改革对投资体制改革提出要求和指明方向；另一方面，深化投资体制改革，对经济体制改革的全面展开和完善发挥着积极的推动作用，有利于加快建立社会主义市场经济体制的进程。
　　目前中国的投资体制，是随着建国初期大规模经济建设而逐步形成的。在此后的近30余年间，政府（主要是中央政府）为惟一的投资主体，企业、事业单位不能独立进行投资；政府决定建设具体项目，通过财政拨款方式进行投资，由行政部门安排设计和施工，项目建成后由行政部门任命厂长，安排生产、销售。 
　　这种投资体制是一种从上到下没有任何责任约束的“大锅饭”体制。无论是全国投资总量、投向、布局安排的决策发生失误，还是一个建设项目决策或设计施工发生失误，都无法明确责任者，无法追究任何责任。 
　　在建国初期，应该说传统投资体制在我国工业基础近乎空白，现代企业基础十分薄弱，为了加快国民经济的恢复和大规模经济建设的展开，这种由政府直接投资、组织的经济体制有其不可低估的历史作用。在第一个五年计划时期，我国能够成功地开展以 156 个重点项目为中心的 594 项限额以上项目的建设，为中国工业化体系初创打下了坚实的基础,主要原因除了原苏联的大力援助外，不能不归功于当时高度集中的投资体制。但在其后的 20 多年里，由于我们对社会主义发展阶段以及经济体制的理论认识和指导思想发生重大失误，使传统的投资体制逐步发展演变成一种僵化的模式。从 50 年代到 80 年代，我国多次发生投资总量投向布局上的重大失误，在建设项目中普遍存在损失浪费现象。这都集中反映了传统投资体制下必然带来的投资低效益和投资管理低效率的消极后果。 
　　1978年 12 月，党的十一届三中全会确立了改革开放的方针，我国经济管理体制实际上开始从传统的计划体制转向市场体制，投资体制也相应地迈出了改革的步伐。投融资体制改革始终是中国经济体制改革的重要内容之一。投资融资体制的改革大致可分为3个阶段： 
　　1979年至1987年为投融资体制改革的起步时期。这一时期改革的中心是简政放权、缩小指令性计划范围、在工程建设实施阶段开始引入竞争机制。主要内容有：实行财政“分灶吃饭”，开始形成两级事权划分；允许非国有和非公有经济成分发展，鼓励外国投资者以各种方式来华投资；改进投资计划管理，缩小指令性计划，将全社会投资规模作为指导性计划:推行项目建设投资包干责任制，建筑安装工程招投标制，引入市场竞争机制，等等。这些措施使中国经济呈现出前所未有的活力。 
　　1979年 4 月，原国家建委提出了在基本建设主要推行合同制，这是在投资领域实行用经济方法管理经济的重要第一步。7月 15 日，国务院决定试办经济特区，在特区内对外资实行开放政策。这是在投资领域的一项具有深远历史意义的重大改革。 
　　8月，国务院又批准了《关于基本建设拨款改贷款的报告》。应指出的是，“拨改贷”的意义不仅在于用有偿的办法管理财政投资，更重要的是它还成为了大规模运用信用工具参与固定资产投资的先声。这是投资管理体制改革向市场化原则迈出的重要一步。 
　　从1980年到1993年，国家在扩大和完善各项改革措施的同时，又从施工企业管理体制、建设单位责任制方面推进投资体制改革，并开始放松对资本流动的限制，在资金管理体制上向市场原则靠拢，推出了为重点建设筹集资金和调整投资结构的新措施，如 1982年12 月确定开征国家能源重点建设基金和 1983年9月确定开征的建筑税。 
　　1984年投资体制改革又迈出了新的步伐， 9、10 月间国务院分别颁发的《关于改革建筑业和基本建设管理体制的若干问题的暂行规定》和《关于改革计划体制的若干暂行规定》，投资体制改革开始触及投资决策中的关键问题——计划与市场，明确提出在审批投资项目中进一步扩大地方政府决策权力，引进市场机制和加强投资责任约束机制。 
　　1987年3日，国务院发出关于放宽固定资产投资审批权限和简化手续的通知，对高度集中的投资决策体制进行改革，调整了部分行业建设项目的审批权限，简化了审批程序，明确规定限额以下技术改造项目，由企业自主确定。 
　　1988年至1991年进入投融资体制改革的第二阶段。1988年国务院颁发《关于投资管理体制的近期改革方案》，第一次系统地提出了中国投资体制改革的基本任务和措施，成立了上海和深圳两个证券交易所，并首次发布国家产业政策，为宏观调控提供依据。 
　　1988年是投资体制改革的关键一步，其基本标志是国务院原则同意《关于投资体制的近期改革的近期方案》出台，这一方案在总结前些年改革经验的基础上，从7个方面明确提出了具体改革设想。一是对重大的长期建设投资实行分层次管理，加重地方的重点建设责任。二是扩大企业的投资决策权，使企业成为一般性投资建设主体。三是建立基本建设基金制，保证重点建设有稳定的资金来源。四是成立投资公司，用经济办法对投资进行管理。五是简政放权，改进投资计划管理。六是强化投资主体自我约束机制。七是实行招投标制，充分发挥市场和竞争机制的作用。 
　　1992年春，邓小平同志南方谈话发表，中国的改革开放进入一个新时代，投融资体制改革也随之进入第三阶段。到目前为止，出台的改革措施有：在财税体制改革中对中央政府和地方政府的事权和财权作了进一步的划分，实行经常性预算和建设预算相分离的复式预算管理；组建了国家开发银行，使政策性金融和商业性金融分离，并采取了一套相应的管理办法:实行建设项目法人责任制，试行固定资产投资项目资本金制度，等等。这些措施的主要着眼点是要形成以国家产业政策为核心，以资金源头控制为主要手段的投资调控机制。 
　　1992年，国家颁布了关于股份制企业的一系列文件和《全民所有制企业转换经营机制条例》,再次明确肯定企业享有投资决策权，并从企业的投资范围、决策权限的界定、政策优惠和责任约束等方面进行了具体规定。这一改革奠定了投资体制转向市场化的基础。 
　　经过20年的改革开放，目前中国已初步形成投资主体多元化、资金来源多渠道、融资方式多样化的格局，市场对资源配置的基础性作用日益增强，国家对固定资产投资宏观调控也有了很大改进。企业自我约束、自担风险和科学决策能力有所提高，资本市场进一步发展，企业融资渠道拓宽，越来越多的企业在实施投资项目时，减少了对银行和政府资金的依赖；国家产业政策更加明确，与投资活动有关的法律法规建设步伐加快，投资活动的市场化程度大大提高 
　　我国市场经济发展到今天，投资主体已发生根本变化，由以预算内资金为主变为资金来源多元化，由政府和国有企业投资为主变为投资主体多元化，预算内资金在总投资中仅占不足10％的比例。现代企业制度的广泛建立使国有企业的构成发生重大变化，投资主体的自我约束机制已基本建立起来，企业自我约束能力明显增强。但投资的审批程序并没有与时俱进，仍然沿用改革开放初期实行的项目可行性研究制度。投资总规模扩大了几十倍，而经过几轮机构改革，政府主管投资审批的部门人员则大幅度减少，这一增一减，让这些工作人员如何审得过来。由于审批周期过长，贻误最佳的投资时机，甚至可能将一个好项目拖成亏损项目情况时常发生。许多经济专家认为，投融资体制已成为经济体制改革中最滞后的一部分，严重制约了社会主义市场经济的发展和资源的优化配置，投融资体制已到了非改不可的地步。 
　　改革思路逐步趋同   一系列重大改革即将推出 
　　2003年12月 2 日，国家发改委主任马凯在全国发展与改革工作会议上说，2004年发改委将组织实施投资体制改革方案。 
　　针对当前投资领域存在的突出问题，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了进一步深化投资体制改革的方向、目标和主要措施，明确要求深化投资体制改革，必须按照完善社会主义市场经济体制的要求，加快转变政府经济管理职能，更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用，真正做到“该放开的坚决放开，该管住的真正管住”，最终建立起新的投资体制。 
　　以十六届三中全会精神为指导，国家发改委加快投资体制改革的步伐。12月中旬，国家发改委副主任张晓强在全国政协主办的在“二十一世纪论坛”2003年会议上说，国家发改委已将“投资体制改革方案”上报国务院，今后拟将对外商投资从过去的经过项目建议书、可行性研究报告等多个环节审批改革为核准制。今后政府机构对外商投资申请主要从产业政策、生产力布局、环境保护、资源合理利用、是否形成垄断等方面进行一次性核准。对于资金筹措、采用的技术装备、产品市场、投资回收等，完全由投资商自主决策。同时，将扩大地方政府的核准权限。 
　　发改委组建后，马凯主任就投融资体制改革曾主持召开了 4 次相关座谈会，分别听取了发改委有关司局、部门以及地方和大型企业集团的意见，并向曾培炎副总理做了汇报。此外，负责《方案》具体起草工作的发改委投资司还召开民营企业座谈会，数次征求了有关司局的意见。并根据曾培炎副总理以及有关方面的意见，对《方案》几经修改。“投融资体制改革方案是国家发改委成立后转变职能的一项重大任务，将来投融资改革方案出台后就可以看出，我们将进一步扩大企业，当然包括社会投资的自主权，进一步缩小政府投资的领域和范围，而且要简化审批程序，为社会投资，包括外商投资创造更好的条件”。马凯主任多次提到加快投融资体制改革，并将其作为发改委今年的重点任务。而如何完全落实企业的投资决策权，规范政府投资行为，加强和改进投资监管则是几个反复讨论的核心问题。 
　　原国家财政部部长刘仲藜就十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制改革若干问题的决定》中涉及的投融资体制改革作出的新部署提出建议，他说：投融资体制改革要以强化市场导向突出企业主体为目标。刘仲藜指出，行政审批制是投融资体制矛盾的焦点，也是投融资宏观管理改革的核心。由于政府并不比企业了解市场，依靠行政手段审批大量的具体项目对投融资进行宏观调控，历史证明是低效的。改革投融资体制，对投融资进行有效调控，最根本的是要转变政府管理经济的理念，突出市场导向，切实把政府管理经济的职能转到主要为市场主体提供服务和创造环境上来。 
　　中国人民银行副行长吴晓灵曾指出现行投融资体制的弊端“中国现在不缺资金，关键是要提高资金的使用效益，而资源配置不合理，是目前资金使用效益低下的根本原因。”有专家以北京为例指出，北京市民间投资总量2002年年底约900亿元。而目前民间投资的市场准入仍然存在许多限制，一些垄断和半垄断行业的项目审批、资金优惠政策安排、项目设计施工投融资体制的改革一直是中国经济体制改革的重点和难点。 
　　国务院发展研究中心郭励弘认为：政府作为宏观经济的管理者，应该在全社会范围内创造出适宜于融资的大环境——不是具体地为每个项目去考虑筹资方案，而是使好的项目、合格的投资者（哪怕它是民间的）能够得到资金，使坏的项目、不称职的投资者（哪怕它是某级政府）难以筹资。由此看来，投融资管理的重点，要从项目管理转向资本市场管理，从“投”转向“融”。他说，投融资改革的总体目标应该是：建立起针对出资人的资信评价体系，以资信等级为依据，实施对出资人融资能力的宏观调控。放弃项目的行政审批，形成投资决策、资本决策、信贷决策3权鼎立，相互制约各负其责的投融资格局。严格金融监管放松金融准入，严格市场清除放松资本管制，培育财务、原材料供应、项目投运后的维护等，都向本系统的直属企业倾斜；在电力、铁路、公路、水利、交通、能源、邮政电信和市政设施等行业，不仅民营企业无法进入，其他行业的国有企业也难以进入。交通运输及邮电通信行业中，民间投资占0.7%；电力、煤气、自来水生产和供应业中，民间投资只占3.2％。 
　　中国投资学会副会长兼秘书长刘慧勇近日接受记者采访时说：“中国经济的增长仍属投资拉动型。目前中国投融资体制改革的一个根本问题，是要对两大关键机制——进入和退出进行再造。尤其对于创业投资者，如果没有可行的资本退出方案，投资者不会将资金投入。据有关专家分析，2004年国家将继续清理现行投资准入政策，在明确划分鼓励、允许、限制和禁止类政策时，打破所有制界限、部门垄断和地区封锁；逐步建立适应民间投资需要的多层次金融体系，完善中小企业信贷担保体系。 
　　虽然投资体制改革方案尚未出台，但各地政府为促进投资持续快速增长，已陆续推出了一系列改革举措，减少审批环节、减化审批程序，取消或放宽各类投资主体的市场准入限制。 
　　北京市行政审批制度改革领导小组办公室主任辛铁梁介绍，北京将把外商投资审批事项时限锁定在15天内，全市18个区县都建立了交通便利、设施完备、服务功能和内部管理较为完善的“一站式”办公大厅，为投资者和人民群众提供了良好的办事环境，成为政府为企业和社会服务的重要窗口。北京市政府有审批职能的50个委办局，已按合法合理、精简效能、权责统一、公开透明、监督制衡的原则，分别制定了各部门职责范围内的行政审批程序性规定，并正式在首都之窗网站上统一向社会公布。他认为这项改革是对长期以来在计划经济体制下形成的固定资产投资管理体制、管理方式和管理手段的综合改革，在全国具有首创性。改革以后，投资项目的审批将实现进“一个门”(北京市固定资产投资项目办理中心)、上“一个网”(北京市固定资产投资项目审批专网)、用“一张图”(北京市电子地理信息地图)，从而大大提高行政效率，改善投资环境。 
　　上海市发展与改革委员会主任蒋应时接受采访时说，上海在投融资体制改革方面将有重大动作。下一步推进投融资体制改革的总体思路将从用好“上代人的钱”和“下代人的钱”，转向用好“当代人的钱”，即进一步扩大资本市场融资和利用外资、多渠道吸引社会投资。同时，上海还将在投融资重点、投融资方式、投融资运用、投融资管理方面进一步体现改革思路。投融资重点将从以挖掘土地级差效益等城市自然性资源为主，转向挖掘大规模投资形成的存量资产，盘活国有资产存量，实施国有资产的战略性调整；投融资方式从以政府注资和建立举债机制为主，转向建立项目法人制、市场化融资为主；投融资运用从财政收入管理改革转向财政支出管理改革；投融资管理从投资为主转向投资与管理并重，建立从资金到资本、从资本到资产、从资产到资金再投入的良性流动机制，扩大资金滚动放大效应。 
　　核准和登记备案制拟出台  企业将扮演投资主体角色 
　　投资体制是经济制度最重要的组成部分。有什么样的经济制度，就需要有什么样的投资体制作支撑。我国现行政府大范围直接投资的模式，是建国后为了支撑高度集中的计划经济体制而形成和发展起来的，与西方市场经济制度中也时常采用的政府直接投资相比，在性质上和做法上都有很大的不同。随着改革开放的不断深入，我国的经济制度要从高度集中的计划经济体制转向社会主义市场经济体制，就必须对现行模式下政府直接投资占主导地位，政府选择高于市场选择的投资体制作深刻调整，使之从支撑计划经济转为支撑市场经济，从而保证建设社会主义市场经济体制的宏伟大业有坚实的微观基础。 
　　改革开放以来，我国投资领域从宏观管理到微观运行都进行了一系列改革，整个投资领域发生了重大变化，突破了以国有单位为单一投资主体、包揽全部投资活动的传统投资体制，逐步形成以投资主体多元化、投资资金多渠道、投资决策多层次、投资方式多样化和以市场竞争机制调节项目建设为特征的新格局。但同时也要看到，我国投资方面还存在许多问题。盲目投资和重复建设比较严重，政府行政审批事项仍然过多过溢，审批程序复杂，投资周期长，社会投资相对滞后，投资领域还受到一些限制，投资中的乱占耕地问题突出，环境污染问题也比较严重，国家投资项目浪费较多，投资管理亟待加强。因此，必须加快推进投资体制改革，这已经成为完善社会主义市场经济体制的一项重要任务。深化投资体制改革，形成市场化的投资机制，是纠正行政性重复建设的根本性举措，也是间接宏观调节方式有效发挥作用的重要基础。 
　　十六届三中全会通过的《决定》，已经对深化投资体制改革做了原则上的安排，从专家学者和政府部门通过各种渠道透露的消息、提出的改革思路，具体来看，投资体制改革将在以下几个方面进行重大改革： 
　　第一，进一步确立企业的投资主体地位，实行谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险。真正使企业成为市场投资主体，减少不必要的限制，充分调动社会投资的积极性。放宽市场准入条件，鼓励和引导个体私营企业以独资、合资、合作、联营、特许经营等方式，进入法律允许的一切投资领域，同时严格市场竞争规则，规范竞争秩序，强化市场监管，促进公平竞争，迫使不具备资质的投资者退出市场。坚决抛弃所有制岐视，打破部门分割、行业垄断和地区封锁，制定全国统一的市场准入政策，大幅度拓宽非公有制企业投资领域。凡是允许外商投资的领域，都应该允许符合条件的各种公有制企业进入。企业投资由企业自主决策，自担风险。 
　　第二，国家只审批关系经济安全、影响环境资源、涉及整体布局的重大项目和政府投资项目及限制类项目，其他项目由审批制改为备案制，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。对事关经济社会发展全局和重大审批事项，要加强事前调查研究，努力做到充分论证，严格把关，依法审批，科学决策。积极推行社会听证制度和专家审查制度，采取向社会公告和组织专家委员会咨询的办法，公正客观科学地进行评估论证。除了必须加以严格管理和限制的项目之外，放开投资领域，由企业自主决定投资，让市场作为资源配置的基本手段，政府的重要责任是保持宏观经济稳定，维护竞争秩序，使市场处于一种比较正常和健康的运行状态。 
　　第三，对必须审批的项目，将合理划分中央和地方的权限，扩大大型企业集团投资决策权，完善咨询论证制度，减少审批环节。能够下放到地方管理的，下放到地方管理。对于必须保留的行政审批项目，将减少审批环节，简化审批程序，提高行政审批的科学化和民主化，增加透明度。明确审批的内容、条件、程序和时限，做到内容具体，条件可行，程序科学，时限合理，并向社会公布，最大限度地减少审批人的自由裁量权。对技术性和专业性比较强的审批事项，将制定详细的技术标准和规范。利用计算机信息网络，公示一些投资项目及其招投标活动。加快网上办公步伐，将保留事项的运行程序、监督制约机制等用现代技术手段固定下来，提高审批办事效率。 
　　第四，健全政府投资决策和项目法人约束机制。国家主要通过规划和政策指导、信息发布以及规范市场准入，引导社会投资方向，抑制无序竞争和盲目重复建设。为防止取消审批后出现管理上的脱节和真空，避免变相审批、违规审批，对下放地方和部门管理的审批项目，将研究出台后续监管措施和办法，健全审批的监督制约机制，实行审批责任追究制度。今后政府将及时发布行业的“天气预报”，包括供求态势、价格走势等，还将出台一些投资指导目录，明确限制类别、鼓励类别等。为防止无序竞争和不正当竞争行为，国家将制定有关安全、卫生、环保、质量等方面的国家标准，进一步健全市场竞争规则，维护竞争秩序和公共利益。对已经出现盲目投资和低水平重复建设的行业，将主要通过市场的办法进行引导，对无生产许可证、质量低劣、污染严重、危害人民健康的企业，将依法淘汰和关闭。