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○选题策划 尚鸣 布尔古德
中国的投资环境从来没有像今天这样宽松。
随着《国务院关于投资体制改革的决定》颁布实施，企业已经越来越多地感受到了自主投资带来的改变。“谁投资，谁决策，谁受益，谁承担责任”，这是所有媒体在提到新的投资体制时必会提到的一句话。企业如果不使用政府的钱，那么在投资的时候，政府也不会对投资项目的经济指标进行审核。投资的责任重新回到了企业自己的肩膀上，这同时也是我国的法律赋予企业自主支配自有财产的一种权利。
旨在确立企业投资主体地位、限定政府投资边界的《决定》,对于企业显然是个难得的利好消息。长期以来，“跑项目”已经成为不少企业的重要任务，不仅耽搁了从投资决策到开工的时间，而且还耗费了大量的人力、物力。现在，企业可以投资政府法律不禁止的基础设施和公共事业领域及其他行业和领域，这意味着，以前是没有规定可以干的就不允许干，现在是没有规定不能干的，都可以干了。
企业自主权是市场经济的重要内容，而投资自主权更是其中的核心环节。“不再审批”意味着企业真正拥有了这一基本权利，真正成为市场的主体,投资什么和投资多少，都是企业自己根据市场而进行决策。企业投资真正进入了自主决策的时代。
任何正式或非正式的制度安排，都会对各类市场主体产生重要影响。投资体制属于制度范畴，投资体制的改变都会对各种投资活动产生直接影响。可以说这种改变是投资规则的改变，所有参与投资的市场主体都不得不重新适应这个新规则。变革通常意味着机会以及风险。对于参与投资活动的各类投资主体来说，积极研究投资市场规则的变化、积极制定应对规则改变的投资策略，才是抓住投资机会、规避投资风险、获取较高投资收益的有效途径。
一项改革政策的出台，必然涉及到对现有利益格局和运作方式的调整或改变,决定颁布了，但是，真正将其中的精神予以落实，还需要各类投资主体做大量的工作。本期我们把视点集中在“投资规则改变之后”。企业、银行、咨询公司以及可行性报告的变化成为此次我们考察的样本。相信读者会穿过我们记者的文字，体会到投资体制变革引发的各个层面的市场主体的变化。
《决定》使中国建立由市场主导的投资资源配置成为可能。对企业是好事，但对于商业银行来说，却可能意味着更多的风险。因此有专家判断，它会引燃中国经济起飞的导火索，也将考验银行、资本市场的承受能力，也要求银行、资本市场加速规范运作。
我们把《决定》带来的投资领域的变革称为“自主投资时代”。毫无疑问，在迎接“自主投资时代”的时候，各类投资主体态度积极一些，明天的投资就会更好一些，效率会更高一些。
当可行性报告无须提交，我们的投资会有什么改变？
新可行性报告时代
在广州，为了新白云机场的项目，负责新机场建设的广州白云机场有限公司前前后后用了一年多的时间准备可行性研究报告。这份递交给国家发展和改革委员会基础产业司的可行性报告厚达6厘米。而在中国首都北京，刚刚在今年3月获得发改委批准的首都机场190亿扩建项目也曾经花费了很大气力准备可行性报告，他们从各个部门抽调了20多个人过来，专门组织了一个写作班子，共同进行可行性报告的编制任务。
过去20年，按照惯例，中国凡是重要的投资项目，都要上报到相关管理部门审批，在提交的相关文件中，可行性报告是非常重要的一份文件。而在新颁布的《决定》中，原有的投资审批程序被简化了。《决定》明确规定，对于那些不使用政府资金的建设项目，不再实行政府审批。相应的，原来进行项目审批必须提交的可行性报告也已经成为历史。投资者，特别是那些民营企业的投资者，面对的将是一个无须提交可行性报告的新时代。
无需递交的可行性报告
新颁布的《决定》中明确规定：对企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制。政府仅对少数重大项目和限制类项目是否关系经济安全、影响资源环境、涉及整体布局等公共性问题进行核准，其他项目均由审批制改为登记备案制，由企业自主决策，自担风险，并依法办理相关手续。其他的投资项目由审批制改为备案制，如果企业想投资建设一个项目，只需将计划方案上报政府即可。由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门登记备案，由投资主体自行决策，依法办理用地、资源、环保、安全等许可手续。
以往新上一个项目，首先要做的工作是编制项目建议书和可行性报告，同时也需要提交开工报告。而在核准制下，原本在项目审批过程中具有重要位置的“可行性报告”已经被项目申请报告所取代。
可行性报告的本来面目
可行性报告在项目的前期准备过程中起着非常重要的作用。
但是在旧体制下，可行性报告的有效性非常值得怀疑。精心编制出来的可行性报告和投资效益并没有直接的联系。通过对国家重大项目的稽察，反映出政府投资的项目存在着工艺选择不好、技术不可靠、资金没有保证、市场调研不够、投资概算不准等问题。
2004年6月23日，国家审计署公布了最新年度的政府审计报告。审计报告暴露出政府投资效益低下，国家财产大量流失。审计报告称，目前部分城市基础设施建设、公路、水利等项目投资效益不高的问题非常突出。部分项目未按期建成投产，部分已建成项目运营效果差，有的工程质量存在重大隐患，挤占挪用建设资金及损失浪费问题严重。
这些政府投资项目，都是有可行性研究报告的，而且都通过了管理部门审批。但是，这些通过了审批的可行性报告仍然没有能够保证项目的投资收益。
一味追求上项目，不顾客观条件，对市场容量、市场前景、引进技术与当地资源条件如何合理衔接、配套资金如何落实等没有进行科学论证，过高估计项目的经济效益和回报率。“这些报告风险分析不扎实，乐观因素水分过大”，了解情况的人说。
在《决定》颁布之前，获得国家发改委可行性报告批文，是企业上市融资的必要手续，而企业在引进国外设备时也可获得免税，就连贷款也将因此顺畅得多。在项目的投资决策中可行性研究本来应起到举足轻重的作用，但是为了能够通过审批、获得国家在政策和资金上的支持，很多地方的管理部门甚至亲自操刀，为企业编制可行性报告。企业和地方政府要揣摩管理机关的意见，人为压投资，甩内容，怎么能够获得批准就怎么写，有些可行性研究被搞成了上项目的脚踏板。在这种情况下编制出来的可行性报告，几乎都成了可批性报告。
投资体制新政实施以后，以往那种依靠在报告的“可批性”上做文章而获取利益的机会已经越来越少，可行性报告的作用也会越来越单纯，报告也将逐渐恢复其本来面目。
新可行性报告——写给自己看
在新的投资体制之下，对于那些使用自有资金投资的项目，发改委不再审批企业递交的可行性报告了。很多企业也许会因此松了一口气。
但是有些精明的企业家看出了自己身上责任的增加。按照《决定》，需要企业自己审核并决策的方面包括：市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等。这意味着企业自己的担子更加重大。
现在建设项目的技术含量越来越高，市场因素也很复杂，在投资前期不进行科学的调查咨询就决策造成失误的概率比以往任何时候都大。有的项目是引进设备不能与现有技术、市场配套，资源无法得到有效利用，造成设备闲置；有的产品没有市场，甚至是项目建成之日就是企业亏损乃至破产之时。许多项目钱投下去收不回来。
因此，投资者如何尽量减低投资风险就显得异常重要。企业更应该把可行性研究做深入，做扎实。投资者需要更加重视项目的前期调研工作。做好项目的前期工作，不仅可以使建设项目决策建立在科学的基础上，保证项目的顺利实施并发挥应有的效益，同时，也是减少和避免重复建设，提高投资效益的重要保证。按照国际惯例，审查投资项目最直接的方式之一就是一份简化了的可行性报告——投资建议书。
可行性报告或投资建议书在项目前期的作用不可替代。在进行投资决策的时候，参考和借鉴国际通行的投资项目评估方式十分重要，工程建设项目继续坚持“先评估、后决策”的原则，严格执行科学决策程序。例如，对于一个具体建设项目特别是经营性项目来说，市场和价格就是项目存在的关键所在。财务评价的敏感性分析中，对经济效益影响最敏感的因素无疑就是产品销售价格，往往变化1-2种价格，项目就可能从不可行变成可行。
此外，对于项目的经营来说，除了可行性研究报告，还应撰写详细的商业计划书。“可行性研究报告与商业计划书不同，商业计划书是说明怎么做，可行性研究是要说明这件事能不能做。”国际金融公司负责投资的项目官员说。
可批性仍然存在
未来，在不使用政府资金的投资项目中，可行性报告已无须提交。但是，“可行性报告”被粉饰成“可批性报告”的可能性仍然存在。对企业投资建设的重大项目和限制类项目，政府主要是从：维护国家经济安全、合理开发使用资源、保护生态环境、优化布局、保障公众利益、防止出现垄断和过度竞争等方面进行核准。
国家发改委投资研究所所长罗云毅说：“对于环境保护、公众利益等方面，未来将是政府审查的重点。毫无疑问，这部分的审核标准会更加严格。因此，企业为了通过政府的核准，会不会仍然把报告写成‘可批性报告’？应该承认，这一部分的可批性依然存在。而且这种可批性报告对社会的影响可能更加恶劣和严重。政府如果没有一个严格的审批程序和审批办法，那么仍然无法解决可批性的问题”。
此外，就算可行性报告的“可批性”对于政府消除了，但是对银行仍然存在。银行需要审查可行性报告，以决定贷款。以往，银行放贷很大程度上依赖原国家计委对可行性报告的批复。计委批复同意了，项目的风险相对也就较低，银行的心里有了底，才敢放贷。但是当国家主管部门不再审批企业的可行性报告之后，银行就只好把审批可行性报告的任务承担起来。“企业自主决策，自担风险”——新投资体制的变化和独立审贷让银行颇为紧张。贷款能不能收回来，会不会成为呆坏账，银行开始把目光集中在项目的可行性报告上面。因此，为了获得贷款，企业会不会又把可行性报告编为“可贷性报告”仍然是个未知数。
1. 项目简介
2. 主办单位，项目管理和技术援助
* 主办单位历史和从事的行业，包括财务信息。
* 拟议的管理安排，管理人员姓名和履历。
* 描述技术性安排和其它外部援助（管理层，生产，销售，财务等。）
3. 市场与营销
* 基本市场导向：当地，全国，地区或出口。
* 预计的生产规模，单价，营销目标和拟议企业所占的市场份额。
* 产品的潜在用户和使用哪些销售渠道。目前产品的供给来源。
* 今后的竞争和是否存在市场由替代产品满足的可能性。
* 关税保护或影响到产品的进口管制。
* 决定市场潜力的关键因素。
4. 技术可行性，人力，原材料和环境
* 简要介绍生产过程。
* 评述特殊的技术复杂程度和对技巧和特殊技能的需求。
* 潜在的设备供给商。
* 是否具备人力和基础设施（通讯，电力，供水等）。
* 根据几大支出类别细分预计的运营成本。
* 原材料来源，成本和质量，与后勤行业的关系。
* 对所需原材料进口的管制。
* 考虑供给商，市场，基础设施和人力因素后所拟议的厂址。
* 与其它所知的工厂相比，拟议工厂的规模。
* 潜在的环保问题和如何解决这些问题。
5. 投资规模，项目融资和收益
* 估算项目总成本，细分为土地，建造，安装设备和流动资金，表明外汇占多少比重。
* 拟议的企业财务结构，表明股本和债务融资的预计来源和融资条件。
* 融资种类（贷款，股本，准股本，几种金融产品的结合等）及数额。
* 预期财务报表，利润率和投资收益。
* 影响利润率的关键因素。
6. 政府的支持和规章条例
* 从政府经济发展和投资规划角度介绍项目。
* 政府为项目提供的具体刺激和支持措施。
* 预计项目对经济发展的贡献。
* 简述政府关于汇兑控制和资金汇入与遣返的管理条例。
7. 预计项目从准备到完成所需的时间。提交审议的投资建议书应包括以下初步信息：
法制进步推动投资体制改革
○ 阿木兰
在计划经济时期，我国整个社会经济都被纳入到政府的控制之下。社会资源更全部由政府垄断，垄断的主要方式就是审批。政府管理着项目、拨款，也管理着企业。投资是政府的事情，每个项目要立项、拨款、建设，都要向上级政府提出报告，经过上级政府及有关部门的层层审批。不经过审批，项目就不能建设。
由于我国的行政管理体制是在计划经济时期形成的，在逐步依法行政的过程中政府部门行政执法的问题突出地表现在权力与责任的关系摆不对。国家给予的审批权，成为许多个人收取不当利益的资本。一份报告需要盖几十个公章，耗费了大量的人力、物力。地方政府在上级政府所在地设置办事处，花钱找关系，搞公关。一些个体经济、私营经济想搞到项目，更是难上加难。这种投资现实和所有制多元化的现状形成巨大矛盾。
这些问题的解决必须通过立法来解决。上个世纪80年代后期，依法行政作为国家行政管理的一项重要原则确定下来。十四届三中全会决议中就曾经提出：“逐步建立法人投资和银行信贷的风险责任。竞争性项目投资由企业自主决策，自担风险，所需贷款由商业银行自主决定，自负盈亏。用项目登记备案制代替现行的行政审批制，把这方面的投融资活动推向市场，国家用产业政策予以引导。”近期颁布的《国务院关于投资体制改革决定》更是我国依法行政的一个进步。
从法律层面看，《决定》的发布，首先体现国家对财产所有权及市场经济的进一步认识。
在经济体制改革之前，所有制只有全民所有和集体所有，企业都是国家或集体所有的企业。从经济体制改革开始，国家进行了一系列改革。随着我国经济体制改革的深入，市场经济占主导。所有制形式也不再仅是公有制，多种所有制经济形式出现。所有制的经济结构呈现多元化。由开始的国家所有、集体所有，到合作经营、合资经营、租赁、股份制、民营经济等多种所有制并存。
2004年3月14日修改宪法所明确保护的个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益。《决定》的颁布，是基于宪法所规定的不同所有制的这个基础，并赋予不同所有制经济更公平、公正的生存条件。
修宪之后，保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益被写入宪法，这就使得政府必须重新审视投资审批。所有制的形式多样，必然体现在法律所赋予的所有权也发生变化。
我国《民法通则》规定“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”。企业的自主权是市场经济的重要内容，而企业的自主权来自于财产的所有权。自主决定投资是财产所有人不可侵犯的权利。也就是说，资产归谁，谁就可以决定如何使用，投资自主权更是其中的核心环节。不用政府的资金投资，企业或者个人去投资，这就是对财产使用、收益和处分权利的体现。
投资不再“审批”意味着企业，特别是民营企业开始拥有自己进行投资的这一基本权利，真正成为市场经济的主体。投不投资，到哪里投资，投资什么项目，企业有权自己决定。从经济发展的角度看，市场化经济，必须有投资的市场化，没有企业投资的自主权，也就没有经济真正的市场化，也就没有企业真正的活力。市场经济需要经营自主权，也需要投资自主权。《国务院关于投资体制改革决定》体现的是投资主体的改变，扩大了投资主体的范围。投资主体的改变，一定会引起投资形式的改变。
“谁投资、谁决策、谁收益，谁承担风险”的原则，会使投资者在投资时，要考虑投资风险，要考虑能否有收益，决策时会有更强的科学性，少出现那些“拍脑袋”项目。当然，企业对投资有了自主权，在市场经济的运作下，市场性也会更强。难免出现一哄而上，或者出现重复投资等现象，这是在市场化的进程中很难避免的成本。
从另一个层面看，新颁布实施的《行政许可法》也对《决定》的颁布产生了巨大影响。
“行政许可”，通俗地说就是行政审批，是对外部行政行为的一种规范、一种制约。行政许可是当今世界各国普遍采用的一种行政管理方式。但是，在大多数国家行政审批只是一种辅助方式，使用范围较小，针对性很强。而在我国，它却成了无所不包的政府的主要管理方式。我国政府的审批制度形成于高度计划经济时代，在一定时期内对保障和促进我国经济体制改革发挥了重要作用。但是，随着市场经济的深入发展，现行行政审批制度的弊端日益地显露出来，主要问题是审批项目过多过滥，环节繁多，随意性大。
既然对于投资项目的审批本身属于一种行政许可，那么也就必然要受到《行政许可法》的约束。《行政许可法》第十四条第二款规定“必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。”很明显，《国务院关于投资改革的决定》是这样一个依照《行政许可法》设定的决定，用以规范我国投资体制中的相关行政许可。
《决定》规定，今后对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况，实行核准制和备案制。行政审批的等级一般分为审批、审核、核准和备案等，核准制要求的内容比审批制要简化得多，对国内企业来说，核准制主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要考虑市场准入、资本项目管理、经济安全、环保、资源利用等方面进行核准。
《决定》在颁布之前，经过了多年的酝酿和调整。最终《决定》选择了2004年7月这个时间颁布，是伴随着周边的法律环境逐渐成熟的过程而最终确定的。《决定》的颁布根源于《宪法》，同时也和相关法律法规相辅相成，如《行政许可法》的颁布。《国务院关于投资体制改革决定》标志着我国投资体制改革在法治化的轨道上开始向纵深推进，其中蕴含着巨大的进步意义。当然，我们也要注意到，过去计划经济体制下形成的投资形式有着巨大的惯性，政府人员观念的改变、行政权力的自律也需要时日。
（作者：河北省立法研究会副秘书长，河北省法学协会理事，著名律师）
投资体制改革决定的创新与局限
○ 立峰 闫长乐
《国务院关于投资体制改革的决定》已于近期颁布实施，专家学者普遍认为，《决定》有利于我国建立由市场主导的投资资金配置机制，是一次有价值的体制创新；同时他们也指出，考虑到投资体制改革的复杂性与综合性，不要期望改革方案出台能够解决投融资领域存在的所有问题。
创新
北京大学赵晓教授认为，对于渐进式改革来说，无论一小步、一大步，关键是要往前迈步，要进步，最怕的就是退步。因此，只要是进步的制度变革，就值得肯定、欢迎和鼓励。从这个角度看《决定》，就应该给予极高的评价。从市场化的进程看，这一决定的出台甚至可以说是历史性的，是非常值得鼓励的一个制度创新方向。
从政府和企业双向角度看，《决定》要的是双管齐下的效果，这抓住了投资体制改革的关键问题。一方面给企业和资本放权，不使用政府投资的项目一律无需审批，小部分仅需核准；“核准制”的项目仅需向政府提交项目申请报告；大企业还可特事特办，打包处理项目规划；在投资领域上，法无禁止，民皆可为；企业还可向境外投资。另一方面则是约束和规范政府行为，须以目录为准来进行核准；政府不再自建项目，而是施行“代建制”；政府还要变直接调控为间接调控为主；并且不忘追究政府投资责任，等等。
《决定》的颁布应该看成我国近几年深化市场改革、保护私人产权的一个具体收获。比如，在举世关注的宪法修改中，旗帜鲜明地写入了“公民的合法的私有财产不受侵犯”，并在宪法中大大提升个体、私营等非公经济的地位。再比如，十六届三中全会在深化市场经济体制改革的决定中，首次明确提出建立现代产权制度，并提出放宽市场准入条件，允许非公有制资本进入基础设施，公用事业和其他行业领域以及进入一切法律不禁止的领域。显然，《决定》是符合这几年制度创新的基调和发展潮流的。
清华大学韩秀云教授认为，《决定》理顺了企业和政府之间的关系，减少了政府对企业、对经济的干预。《决定》给企业的投资权限很大：一是确立了企业投资自主权，备案制和核准制的推行告诉企业，只要是政府不限制的就可以做；二是放宽了社会资本投资的领域，鼓励社会资本投资的意图明显。社会资本可以进入政府法律不禁止的基础设施和公共事业领域及其他行业和领域，这意味着，以前是没有规定可以干的就不允许干，现在是没有规定不能干的都可以干了。
这对于极其富有创造力的社会资本来说，很可能意味着投资机会将成倍增加。
与企业相比，政府的职能也在转变。《决定》使得企业的权力大了，政府的权力小了；企业的机会多了，政府的负担少了。对于企业来说，《决定》是一个机会；对于政府来说，则减少了风险。权限缩小，则政府作为规则制定者和公共物品提供者的责任就必须更加明确。过去替企业决策的格局已结束，那么政府就应退回己位，不再缺位，也不再越位。建立投资责任追究制度的本意也在于政府不能做错事情一走了之。同时，核准制与审批制相比，寻租空间大大缩小，这在一定程度上避免了贪污腐败和寻租行为的发生。而“代建制”则保障了政府推行的公共项目，应该公开竞争，让企业完成。
局限
尽管各界对投资体制改革寄予厚望，但是仍然有相当多的专家表示，投资体制改革解决不了投资领域内所有的问题。
赵晓认为，目前投资体制改革只是初步的，仍未完全到位，并且是不够的。表现之一是核准制有可能在实施过程中成为变相的审批制。就像股份公司虽然只需核准即可上市，但实际结果仍然与最顽固、最严厉、最腐败的审批制度无异。表现之二是需要核准的条目仍然太多、太过广泛。目前的《目录》共涉及13个领域，除了日用消费品外，这一《目录》几乎无所不包，而相当部分的项目，如能源、原材料、机械制造、轻工烟草、高新技术等，实在没有太大的必要划入其中。表现之三是投资改革需要和融资改革相结合，缺乏融资体制改革以及国有商业银行改革配套的单纯的投资体制改革能够取得的成效要打一个折扣。因此，在投资体制改革推进后，融资体制改革以及更加广泛的金融改革将更加迫切。
国务院发展中心郭励弘研究员同样认为，《决定》提到促进金融信贷方面的改革，建立企业和银行自我激励、自我约束的机制，并提出“银行自主审贷，自担风险”。但这是一个笼统的规定，并不能对融资体制形成快速和明显的影响。真正要解决民营企业、中小企业、高科技企业的融资问题，要靠政府在金融市场方面建立一系列政策和措施。
郭励弘还指出，真正要搞综合、深刻的经济体制改革，需要相关部门综合的动作，而不是由某一个部门来解决。如果让一个部门来解决，难免会造成在自己的权限范围内推出改革措施的结局；只要还存在由专门部委进行管理的投资体制，这个转轨就不算最终成功。对于民间投资来说，实行核准和备案是非常实在的利好消息，但对国有资产运行不会产生大的影响。国有企业、国有资本投资最大的问题不在于“审批”，而是投资效益太低，没有建立起完善的责任机制。如果责任机制不建立起来，审批也好，核准也好，一样效率低下。尽管此次决定中提到，建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。但此种提法还要具体详尽的实际内容跟进。
国家发改委投资研究所罗云毅研究员认为，在政府投资体制中决策和约束是两个关键性问题，比如，决策走什么样的程序？国家出钱投资的项目效益不好，浪费了国家资金，谁来负责？《决定》中说要加强约束和监督，都是强调要按程序办事，不能个人说了算，该什么程序就是什么程序，不按程序办事可以追究责任人渎职。但如果都按程序办事，又造成了重大损失，怎样追究个人责任？到目前为止，这个问题从制度上还没有很好的解决办法。
改革有利于宏观调控
一些人担心《决定》现在出台会导致企业自主权的扩大，会使投资形势出现反复。对此，罗云毅指出，此次改革的精髓不仅在于把应由投资者考虑的问题交给投资者，还在于突出了外部性问题，强化了政府对企业投资项目公共利益等方面的审核。此前一段时期出现的投资增长过快、结构性过热、“制度真空”是重要原因之一。当前很多项目的上马是以牺牲公共利益为代价的，因此，只要对投资项目事关公共利益的审核中严格坚持现行的各项法律规章制度，正确运用保护公共利益这把利剑，就可以把相当一批不合格的项目拒之门外，从而有利于当前的宏观调控。
一些学者也表达了类似的看法，他们认为，在加强监管和宏观调控上，《决定》中一些新措施格外值得关注。比如在给企业放权的同时，更加重视通过经济手段来巩固并达到宏观调控的意图。在2004年核准目录中，对于钢铁行业的进入门槛就明显提高，不论是炼铁、炼钢、轧钢，新项目上马都要国务院相关部门核准，新增电解铝、氧化铝项目、新建炼油等项目也都在国务院一级核准范畴内。另外，这次改革不是单纯的“管”，而是意在“疏导”，以创造有利的投资环境，特别强调不同监管部门之间的协同配合，注重发挥地方、行业协会的监督积极性，打破了原来发改委一家包打天下的监督；对于外商投资，还进一步扩大了省级政府的核准权限，注重保护地方一级的积极性。
赵晓认为，《决定》颁布有利于完善宏观调控。本轮宏观调控所借助的行政手段，已“初显成效”，但在疾风暴雨中，未免造成一些负面效果。其中最主要的是宏观调控以来，民营企业在博弈中受到了更多的伤害。有人甚至认为，本轮宏观调控如果继续施行前一段时期针对民营企业的所谓防止重复建设、清理项目的办法，将成为中国民营资本又一次历史性的失败。但显然，让民企承担调控成本甚至成为调控牺牲品并非高层的政策意图，也不符合改革开放的主流。所以，很快就有了国务院总理关于保护民营企业发展的公开讲话，有了《国务院关于投资体制改革的决定》这顺应时势和潮流的重大文件的出台。民营企业至此应该清楚：政府发展民营经济的决心决不会动摇，推进市场化改革的决心决不会动摇，政府可以通过回归市场化改革来完善宏观调控。
专家们普遍认为，本轮经济局部过热，一个重要原因是一些地方政府在行政管理体制和职能上存在越位和错位。为片面追求政绩，一些地方政府大量介入微观经济活动，干预市场和企业，甚至越权审批项目。在这只“看得见的手”的推动下，信贷和土地紧随其后，大量“形象工程”拔地而起，为投资热推波助澜。这背后反映的是相关体制的缺陷和不健全。显而易见，“形象工程”就不是投资体制能够解决的问题。政府的投资约束问题，期望投资体制改革解决也是不现实的。因此，立足当前，谋划长远，加快推进政治体制改革已刻不容缓。
围绕城市基础设施领域的投资体制改革，国家发改委主任姜伟新就《国务院关于投资体制改革的决定》答记者问时表示，民营经济和民营投资将是中央政府今后支持的重点方面之一。有实力的非国有资本将有望成为市政公用事业新的投资建设大军。
公用事业敞开政策大门
○ 本刊记者 刘铭
在2004年“奥运经济市场推介会”上，北京市向全球推出了涉及基础设施、文教体卫、高新技术、现代制造业、商贸旅游和节能环保等领域的387个项目，总投资1350亿元人民币。其中一份市政公用事业大“蛋糕”——总投资达730亿元的基础设施项目吸引了众多投资人的关注。据北京市发展改革委主任丁向阳介绍，这批向社会资本开放的基础设施项目重点集中在地铁4、5、9、10号线的建设运营招商，首都机场北线高速公路项目，亦庄东新区燃气特许经营项目以及六环路超高压天然气管线项目等。
这些基础设施项目一亮相，立即成为推介会上的投资热门。不仅外国投资者纷纷询问项目招投标事宜，国内一些颇具实力的民营企业也已悄悄开始向有关部门打探民企参与基础设施领域能享受的优惠政策。
基础设施、公用事业领域近年来被列入了国家鼓励社会资金进入的产业领域中，《国务院关于投资体制改革的决定》中也再次明确放宽社会资本投资领域，允许社会资本参与经营性的公益事业、基础设施项目建设，鼓励社会资金采取多种融资方式投资基础设施和重点建设工程项目。
地方政府：改革路上先行一步
其实，在《决定》出台之前，包括北京、上海、深圳在内的大中城市就已经开始了有关城市基础设施投融资体制改革的试点。
早在2001年，原国家计委、建设部、国家环保总局制定城市污水处理收费政策后，我国就进入了城市污水和垃圾处理市场化改革阶段。2002年原国家计委、建设部、国家环保总局发出《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》、建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，更是将改革进一步推向高潮。在此基础上，长沙、北京、上海、重庆等地纷纷放开市政公用设施等领域的投资限制，并有了一些成功的案例。
2003年8月，北京市以政府令的形式颁布了《北京市城市基础设施特许经营办法》，就实施城市基础设施特许经营的范围、方式、项目确定、实施程序、职责分工等进行了专门规定，初步建立起了开放基础设施建设和经营市场的制度框架，为在基础设施领域引入社会投资提供了政府规范。
据不完全统计，自2003年至今，北京市约有10余个新建基础设施项目成功进行了市场化融资，共引进各类社会资金近50亿元，占到总投资额的80%以上，大大减轻了市政府的出资负担。此外，北京市还通过集中推介招商方式推进基础设施项目投融资建设的市场化，如在2003年的科博会上，重点选择了23个基础设施项目面向社会投资者进行了推介招商，其中总投资4.6亿元的5个污水处理厂在民营咨询公司的协助下已经完成了招标，全部引进社会资金进行项目建设和经营。
政府孤掌难擎天 民资财团显实力
由于市政公用事业具有规模效益明显、消费排他性低、沉淀成本大、投资大而回收期长、自然垄断等特征，由政府统一生产和供给可以保证公平而有效率。但由于政府机构服务意识淡薄，经营理念落后，而且受政府财政能力的限制，市政公用设施服务的投资不足成为难以克服的障碍。尤其是城市基础设施随着使用年限的增加，一些设备已呈现出老化状态，管网失修，难以承担高负荷的运转，急待更新改造。
以污水处理行业为例，1998年以前，污水处理设施建设资金来源主要是中央和地方预算内专项资金、部门和地方配套资金和外国政府贷款，几乎没有社会资金参与。全国534个污水处理项目建设总投资1027亿元，其中国债资金、预算内专项资金、地方配套资金达845.9亿元，占项目总投资的82.4%，银行（包括国家开发银行）贷款和社会投资比重仅为17.6%。而污水管网建设任务更为艰巨，耗资规模同样巨大。比照现行厂网投资结构，按国家“十五”规划要求，对新建管网部分的总投资也将达到5000亿元以上。显然，单靠政府出资是难以为继的。因此，开放市政公用设施服务市场，实行市政公用设施服务的市场化改革，运用市场机制改善供给能力、质量和效益，势在必行。
公用事业项目有稳定的盈利水平，但由于投资大，回报期长，单个民营企业在渴望进入这一领域的同时，却不得不对自身实力进行一番掂量。尽管民企有投资的愿望，但“心有余而力不足”，依靠其自身积累往往难以独自承担项目。因此，在公用事业敞开政策大门的同时，民营企业也在思考制约其发展的资金瓶颈问题。
2003年世界上最长的跨海大桥——杭州湾跨海大桥项目开工建设，项目计划总投资118亿元，其中民间资本占了50.26%，是宁波市重大工程建设首次吸纳民间资本参与，也成为当时吸引民间资本最大金额的一个项目。杭州湾跨海大桥全长36公里，计划项目资本金占35%，宁波和嘉兴两地按9∶1的比例出资组建项目公司，其余建设资金由银行贷款解决。在政府部门的组织下，宁波海通集团、方太厨具等17家民营企业分别组成5家股东共同参与大桥项目公司，股东有慈溪建桥投资有限公司、兴桥投资有限公司、天一投资有限公司、雅戈尔、余姚杭州湾大桥投资有限公司等。“众人拾柴火焰高”，得益于这一民营企业组成的“财团”，民间资本以占资本金50.26%的比例在项目公司中占主导地位。在单个民企难以承担项目的时候，“民间财团”彰显出强劲的实力。
尽管电力项目的投资依然属于此次《政府核准的投资项目目录》范围，但作为一家民营企业，北京华睿集团不仅在1996年就进入了连国有企业都很难进入的能源产业，而且其凭借资本运作，在国家没有一分投入的情况下，在能源设施建设领域闯出了名堂。华睿集团以较高的资本运作能力成功并购了一批小型水电站，同时还投资建设了几个中小型水电站，创下了几个记录：以12亿元的现金资本全资收购了青海尼那水电站；从中国农业银行获得135亿元贷款授信，成为从银行获得授信额度最大的企业；获得批准建设我国最大的风电特许权示范项目——江苏如东风电场；投资145亿元建设金沙江中游河段梯级电站金安桥水电站。
城建国企：改革抢跑者
在许多城市，建设和管理基础设施的常常是国有城市投资建设企业。而随着改革的深入、竞争的加剧，国有城建企业的弊端日益暴露：城市基础设施运营成本的提高，使得维护公用设施的开支不断增加；而且随着城市人口增加，进驻城市的企业对城市功能等投资软环境产生新的需要，也迫使企业必须加大投入，增加新的城市道路、水网、城市废弃物处理厂等设施。但国企自身管理效率的低下也加重了企业的负担，现有公用事业的存量资产不能盘活，不具活力的国企不仅无法满足社会的需要，反而成为地方政府和地方财政的巨大包袱。一些投资者常常抱怨自来水、煤气、通讯、电力等公用事业部门和企业的服务质量差。
因此，现有公用事业部分存量资产的民营化就成为地方政府开始城市基础设施领域改革的前沿阵地。
2001年9月，深圳市颁布了《深圳市深化投融资体制改革指导意见》，开始进行公用事业市场化改革。以港口、收费公路、机场等基础公用事业，后又在水务、燃气、公交、电力等市政公用事业中引入战略投资者，同时制定法规，完善公用事业监管手段。深圳市政府回收了部分公用事业投资，实现了国有资本的大幅增值，同时完善了公用事业监管手段和方式。到2003年12月底，5家试点国有企业产权转让引入资金70多亿元。
1992年7月，上海市城市建设投资开发总公司应运而生。以此为标志，上海城市建设资金由“投资”过渡到“融资”，实现了城市建设投资模式的转变。在政府投入部分资金的基础上，由政府领导下的专业公司以企业举债的形式，通过向金融机构借贷和吸引社会资金等多种办法，全方位筹措城市建设资金。在利用世界银行和亚洲开发银行贷款建设南浦大桥和杨浦大桥时，有期限转让市政设施部分专营权，为实现基础设施项目滚动开发提供了源源不断的资金“活水”。2002年3月，上海城建投资公司把它所拥有的沪杭高速公路上海段99.35%的股权，折价32亿元出让给民营企业福禧控股有限公司，成为民间资本首次大举进入上海基础设施存量资产领域的经典案例。
2003年北京市也完成了首创股份与北京市排水集团公司的资产重组，组建了国内注册资本最大的北京京城水务有限责任公司。而根据2003年12月北京市发改委制定提出的《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》中关于构建城市基础设施投融资平台的设计，原北京市地铁集团经过整合，重新组建完成了北京市基础设施投资有限公司，率先在轨道交通建设领域进行了国有企业的改组。目前，北京市高速公路的投融资主体——首都公路发展有限公司的股份制改造正在着手进行。
在引进民间资本进入基础设施领域的同时，《决定》要求各级政府利用特许经营、投资补助等方式吸引社会资本参与公共基础设施项目建设。根据2000年北京市人民政府批转原市计委《关于对经营性基础设施项目投资实行回报补偿的意见》，设立了专门的投资回报补偿基金，并在2004年安排政府投资计划时扩大了补偿基金规模。通过设立“投资回报补偿基金”的形式，有效保障了投资者利益，增强了基础设施项目对社会投资者的吸引力。
参与公用事业民营化的私人投资者和贷款人最大的担心是，体制转型中的不确定性以及政府官员的任职期限和短期行为，这也成为公用事业民营化的最大障碍。因而政府与民企和外国投资者签订具有法律效力的合同，明确双方违约风险、赔偿责任和处罚办法等，成为对政府和投资人行为和权利的一种约束和保障。
因此，《决定》出台后，摆在各省投资主管部门面前的首要任务就是对城市基础设施改革出台具体的实施细则，尤其是要明确政府和投资者责权利。
地方基建将刮“代建”风
在获得政策支持后，如何进入基础设施及市政公用市场，如何选择投资者和经营者，成为企业和各级政府的一个新问题。
政府资金和国有资本通过与招标选择的社会出资人组建合资公司或联营企业，以BOT、TOT、PPP等建设模式备受企业青睐，成为他们获得新建项目特许经营权的重要途径。而近年来，一种由政府通过招标等方式选择专业化项目管理单位负责实施城市基础设施项目的新模式——“代建制”，正在一些城市基础设施建设中开始试点，成为政府投资项目建设的新选择。
在“代建制”中，政府与代建单位之间是合同关系，取代了旧有模式中政府与基建单位之间的行政关系。政府与代建单位的权利、义务均通过合同予以确认。代建单位必须严格履行合同，一旦投资超出预算，或工期发生延误，或质量不符要求，均须承担违约责任。在实际操作中，代建单位还被要求开具一定比例的银行履约保函。“代建制”的一大优势就是可以克服目前普遍存在于政府投资项目中超投资、超规模、超标准的现象。
在这方面，深圳市政府又走在了改革的前面。2004年2月，深圳市政府授权该市交通局，与深圳高速公路有限公司就深圳市南坪快速路一期工程项目，正式签订《工程建设委托管理合同》。深高速将作为该项目建设期间的法人，代司投资主体职责，全权负责工程建设的组织和管理。这是深圳市首个采用“代建制”模式的政府投资项目。深圳市公用事业市场化改革直接使地方政府、大中型国有企业、投资者和群众多方受益。
按《决定》要求，在全国范围内，各级政府都将对非经营性政府投资项目加快实行“代建制”，即通过招标等方式，政府将选择专业化的项目管理单位负责项目的建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。随着《决定》各项改革措施的逐步落实，预计各地政府投资的项目将更多地采取“代建制”。
投资咨询业面临变局
○ 郭建斌
7月22日，酝酿已久的《国务院关于投资体制改革的决定》正式发布实施，改革的目标是建立起市场引导投资、企业自主决策、银行独立审贷、融资方式多样、中介服务规范、宏观调控有效的新型投资体制。配合该决定，将有若干相关办法出台，包括项目核准管理办法、政府咨询评估业务委托管理办法、项目代建单位招标办法等。
投资体制改革将对工程咨询业产生重大影响，对咨询机构现有的业务结构、管理模式和市场格局带来较大冲击，其中既有不利的影响，更有潜在的发展机遇。
传统评估项目数量显著减少
咨询评估是政府投资决策科学化和民主化的产物，自上世纪80年代初产生以来，经过20多年的发展和不断完善，咨询评估已经成为投资项目决策中不可缺少的环节，在各级政府项目投资决策中发挥了重要的作用，项目评估也因此成为许多综合性咨询机构的立业之本，在业务结构中占主要地位。
《决定》明确提出转变政府管理职能，改革项目审批制度，落实企业的投资主体地位，赋予企业投资自主权利。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，而是区别不同情况实行核准制和备案制。这意味着政府仅保留对政府投资并且是采用直接投资和资本金注入方式的项目进行审批，因此，需要咨询评估的项目数量将大幅度减少，这将给以咨询评估为主业的咨询机构带来较大的冲击，咨询机构面临业务调整的紧迫任务。
引入竞争机制
自咨询评估在国内出现以来，项目的咨询评估市场基本是处于行业分割，特别是地区分割的状态，甲地政府的项目评估通常是由甲地的咨询机构完全包揽的，乙地的咨询机构不可以进入，也根本就没有进入的渠道；同时，各咨询机构也大多安于本地发展，缺乏拓展区域、做大做强的远景规划。
由于地区市场封锁，咨询机构普遍缺乏市场竞争的压力和开拓创新的动力，咨询评估水平提高不快，业务创新能力不足。目前咨询机构明显参差不齐，各地的咨询机构在规模、能力等方面存在相当的差异，尽管已经出现少数规模大、能力强、水平高的咨询机构，但是其扩张和发展受到地域的严重制约。
《决定》强化了咨询评估的地位，明确政府投资项目一般都要经过符合资质要求的咨询中介机构的评估论证；同时，强调咨询评估领域要引入竞争机制，并制定合理的竞争规则，打破咨询中介服务的地区封锁和行业垄断。这对咨询机构的竞争能力和市场运作水平提出新的挑战，咨询机构将面临强大的市场竞争压力，必须打造企业竞争力，尽快提升咨询评估水平；通过市场竞争，实现优胜劣汰，领先的咨询机构将加快市场拓展步伐，一批中小咨询机构可能被收购、重组，咨询市场的集中度将逐步提高。
咨询中介机构与政府部门脱钩
目前综合性咨询机构大多是事业单位，隶属于各级地方政府，主要是各地的发改委，并得到当地一定的行政事业经费支持，实行“事业单位企业化管理”模式，但同时也在一定程度上限制了咨询机构的发展。其业务归各地发改委领导，人员也多来自发改委系统，承担政府咨询评估项目，具有业务熟、关系顺的优势。
按《决定》要求，各类投资中介服务机构必须与政府部门脱钩，建立公平、公开、公正的投资中介服务市场，并鼓励各种投资中介服务机构采取合伙制、股份制等多种形式进行改组改造。这将改变咨询机构的外部生存环境，打破综合性工程咨询机构与政府的制度关联，从根本上解决工程咨询市场的地区分割问题，促进工程咨询机构自立自强，成为自主参与市场竞争的平等主体；同时，将推动咨询机构管理体制的改革，建立适合咨询行业特点、突出“人本”理念的管理模式，促进工程咨询机构的改制和重组工作。
业务拓展策略面临调整
咨询评估是项目全过程咨询中的一个环节，对项目开展全过程咨询服务是国际惯例，也是国内众多咨询机构业务发展的方向。目前，除了项目评估外，许多咨询机构广泛开展了规划咨询、专题研究、可行性研究、工程设计、概算审查、招标代理、工程监理、项目管理、后评价、决算审查等咨询业务，一些综合性咨询机构的非评估业务已经超过评估业务。
《决定》强调咨询中介的独立地位，并在拟议中投资体制改革的有关配套文件中，明确规定承担项目评估的咨询机构不得承担该项目的其它相关咨询服务，这对于提高咨询评估的质量具有重要作用。因此，咨询机构必须要从业务模式、管理体制上进行相应的调整，以符合规定的要求，这将打破咨询机构的全过程咨询服务模式。
法律责任凸现
《决定》明确提出建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化、民主化水平；特别重大的项目还应实行专家评议制度；逐步实行政府投资项目公示制度，广泛听取各方面的意见和建议。这样一来，原来不太公开的、内部的咨询评估，也将逐步透明化，咨询机构将面临社会监督的压力，需积极适应。同时，咨询机构必须尽快建立和完善内部责任制度，积极提高咨询评估质量，并采取多种措施规避和化解风险。
此外，按照行政许可法的要求，《决定》规定政府有关部门要提高办事效率，增强透明度，明确审批和核准的范围、内容、申报程序和办理时限，并向社会公布。这样，项目评估在审批环节的时限也需要压缩，这就要求咨询机构及其咨询人员改进项目组织管理方式，提高业务调度能力和企业管理水平，实现政府审批和核准项目的要求。
强化咨询机构监管
目前国内甲、乙级工程咨询机构有两三千家，各机构水平和能力并不一致。政府将加强投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理；健全和完善投资中介服务机构的行业协会，确立法律规范、政府监督、行业自律的行业管理体制。如修订中的《咨询机构资质管理办法》对咨询机构的能力、素质提出了新要求，少数不能达到要求的咨询机构将被清理出局，体现了严格控制、规范管理的精神。同时将加强个人资质管理，促进咨询工程师继续教育的开展，从而不断提高咨询工程师的素质和业务能力。
今年4月，国家注册咨询工程师考试的顺利进行，为实现个人资质管理创造了条件，推动了工程咨询机构人才培养的制度化和规范化。
工程咨询市场格局被打破
随着投资体制改革的进行，传统的地区分割的工程咨询市场格局将被打破，市场面临重新洗牌机遇。同时，投资决策科学化、民主化全面落实，新的咨询业务将不断出现，如核准咨询、项目代建等。
对于企业和金融机构而言，过去依赖政府决策把关，项目出现问题，可以推脱决策责任。在落实决策自主权后，更迫切需要公正、科学的咨询服务。
对于少数规模大、能力强、水平高的咨询公司而言，则意味着新的市场机会。一方面，只有加大市场开发力度，紧贴客户需求，改进咨询工作方式，提高咨询服务效率，保障咨询评估质量，才能赢得客户和市场；另一方面，必须抓住机遇，充分利用市场机会，调整市场策略，通过合资、合作、收购、兼并等方式，迅速壮大，以赢得市场主动。
咨询机构能力和素质面临市场挑战
在政府大幅度减少审批的同时，对于企业投资的重大项目和限制类项目，政府将从维护社会公共利益的角度进行核准。对核准项目，企业需要提交项目申请报告，阐述建设用地、资源条件、节能和节水措施、生态和环境影响、产业和区域影响、国民经济评价和社会评价等。政府主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。
无论是企业投资项目申请报告，还是项目核准，都是基于宏观层面的分析，对企业和政府而言都是全新的领域，咨询机构应该在其中大有作为。但是，如何编制项目申请报告，怎样进行项目核准，有关的程序、方法、内容和深度等都需进一步研究，这对习惯了传统的基于技术层面分析的评估人员构成巨大挑战，咨询机构的人员结构、知识结构亟待更新。
实行项目代建制
投资体制改革要求非经营性政府投资项目加快推行“代建制”，通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位，从而改变项目建设管理体制，实现项目管理的专业化运作，从根本上解决当前投资建设管理中存在的一些问题。
尽管项目管理在一些地方已经开展多年，并成为有些咨询机构的主要业务，但项目代建制仍是一项新的咨询服务，咨询机构在其中的法律地位亟需明确，与承包商、监理单位、项目使用单位的关系等需要深入研究，项目代建的运作方式、咨询机构如何开展项目代建服务，也值得认真探讨；同时，咨询机构的项目管理专业人员的合同管理、投资控制、进度管理等专业知识需要补充和更新。
规划咨询和后评价业务需求扩大
新一届政府非常重视规划的作用，强调先规划、后立项，这在《决定》中得到了充分的体现。对于基本建立现代企业制度的特大型企业集团，投资建设核准目录内的项目，可以按项目单独申报核准，也可编制中长期发展建设规划，规划经国务院或国务院投资主管部门批准后，规划中属于目录内的项目不再另行申报核准，只须办理备案手续。
政府和企业将更加注重发展规划的编制，因而规划咨询的市场需求进一步扩大。此外，政府将完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。通过项目后评价，总结项目决策和执行中的经验和教训，有效改进决策和项目管理。尽管项目后评价在国内已经开展10多年，但由于缺乏制度保障，工程咨询机构开展后评价比较艰难。投资体制改革将从制度上保障后评价的正常开展，全面推动项目后评价的开展。
面对投资体制改革的严峻挑战，咨询机构必须积极应对。一是深入领会改革内容，全面了解改革要求，准确把握改革方向；二是加大机构改革力度，努力适应体制转变的新要求，建立面向市场的管理模式，提高市场竞争能力；三是积极开发新业务，大力培育新领域，努力开拓新市场；四是围绕市场需求，不断改进咨询服务方式，提高咨询服务效率；五是加强人才培养，建立适合咨询业特点的人才激励机制，不断提高咨询人员的道德素质和业务能力；六是重视咨询理论建设，加强评估方法研究，满足项目核准咨询和项目代建服务等新业务的需要；七是强化质量责任意识，建立健全质量管理体制，全面提高咨询评估质量；八是调整市场战略，加强咨询机构间的合作，实现强强联合，优势互补。
金融业 构建审贷防火墙
○ 本刊记者 原松华
7月22日，国务院召开了全国贯彻落实《关于投资体制改革的决定》电视电话会议。中国银监会副主席唐双宁在会议上发表了题为《商业银行要提高自主审贷能力，完善授信风险管理》的讲话。他说，这次投资体制改革很重要的一项内容就是对社会投资的项目，发展改革部门不再审核其经济可行性，将由银行自主审贷，自担风险。改革将促进商业银行提高独立审贷水平，同时也对商业银行的决策和风险控制提出了更高的要求。
力除授信风险
7月25日，银监会在其官方网站上颁布了《商业银行授信工作尽职指引》（以下简称《指引》），明确划定商业银行信贷人员的授信责任。银监会有关人士表示：近年来，商业银行授信业务不断出现各类风险案件，暴露了商业银行授信普遍存在的问题。因此，提高授信的科学性、降低授信风险是当前中国银行业的根本性任务。
据有关统计资料显示，截至今年一季度，我国包括国有独资商业银行、政策性银行、股份制银行、农村信用社、城市商业银行以及资产管理公司待处置的不良资产合计大约为3.5万亿元，这一数据尚不包括其他非银行金融机构以及外资金融机构的不良资产。
3.5万亿元的不良资产，即使按20%的回收率计算，不良资产市价总值也将在7000亿元左右，相当于股票市场市价总值的14％、保险公司总资产的70％。这无疑是一个规模庞大的市场。
央行货币政策司司长易纲给出了不良资产解决的大致时间表：截至2006年末，我国金融机构不良率明显下降，2010年达到10％以下，2015年达到5％以下。
8月23日,中国人民银行、中国银监会联合召开会议，部署进一步做好当前金融宏观调控、金融改革和金融监管有关工作。会议上，银监会主席刘明康重申，要通过加快金融改革，努力建立防范风险和促进发展的长效机制。
一方面，《指引》的出台配合了宏观调控的需要；另一方面，也是投资体制改革中加强银行审贷自主权、防范风险的进一步深化。
据银监会有关负责人介绍，该《指引》是银行监管部门首次对商业银行征信、授信和授信尽职调查提出详尽的尽职要求和评价标准，明确划定商业银行信贷人员的授信责任。
“现在银行改革最核心的一条就是授信的改革，包括授信方法、授信理念、授信做法和授信权限是不是能彻底改好，能改到位，这就是授信《指引》所希望作到的。”银监会政策法规部副主任李伏安说。
一家商业银行主管信贷业务的人士坦言，目前商业银行授信工作中存在的薄弱环节是造成不良资产形成的“罪魁祸首”：即授信工作人员的尽职调查要求不够明确，这一点突出表现在对集团客户的管理上。近几年，商业银行集团客户风险频发，引起了商业银行的高度关注。针对集团客户的授信风险，各家银行多次提出了加强管理的要求，但仍没有解决好“怎样做”的问题，即授信工作人员对集团客户的风险管理仍然缺乏详尽、可操作的尽职工作细则。
而《指引》的出台生逢其时，《指引》确立了我国商业银行授信工作尽职的全面覆盖性、授信审批双线制衡原则和授信尽职调查制度，从授信的前、中、后台的全过程对尽职行为予以制度规范，并从授信的客户调查和业务受理、授信分析和评价、授信决策与实施、授信后管理和问题授信管理等方面对授信尽职作了详细的规定，基本覆盖了商业银行授信过程的各个主要业务环节，对尽职调查和问责制提出了明确要求。
此外，商业银行之间以及与客户之间信息不对称是近年来的突出问题。即客户信息披露不及时，不真实，不准确，社会信用监督、约束机制缺失，加上商业银行间的信息交流不通畅，导致多头授信、过度授信的问题比较严重，这种信息不对称往往还导致银行对风险的反应和处置滞后于实际风险的发生。为此，商业银行信贷人员建议监管当局应加快信息平台建设，让银行信贷工作更加规范科学。
授信风险的监测、分析、预警指标体系不健全是控制风险的瓶颈。为防范授信风险，商业银行实施的贷后管理工程中对授信风险的监测、分析工作做了明确要求，《指引》中对风险信号也作了充分提示，但大量的风险信号需要分别确定合理的警戒指标值，并要结合这些警戒指标将风险监测、分析、预警工作分解落实到授信各环节的尽职要求中，这样才能充分发挥风险监测、分析、预警系统的作用，这一点商业银行还没有完全做到位；授信风险分散不够，目前商业银行对企业的各项信用中，贷款占比过高且期限过长，存在一定的贷款集中度风险和流动性风险，贷款风险组合没有达到分散授信风险的要求。
而《指引》列出的近200条风险提示，主要包括授信种类的风险提示、客户基本资料清单提示、授信业务特点分析风险提示、非财务因素分析风险提示、格式合同文本主要条款提示和预警信号风险提示等将解决存在的问题。
“没有规矩不成方圆”，在商业银行风险管理中，防范操作风险是一项重要内容。一个健全、完善的管理制度体系必须有对人的行为制约和责任追究的内容，失去制约的权力必然导致滥用和腐败发生。
分析人士指出，银监会在宏观调控进入重要拐点时出台《指引》，其中一个重要的配套措施就是理顺信贷环境，构建风险防火墙。
商业银行加速改革迎挑战
正在加速股改的中行、建行近日宣布，截至今年上半年，两大银行的不良资产率分别降至5.46％和3.08％，而两家银行公布的2003年年报显示，半年前，也就是2003年底，中行的不良率超过16％，建行的不良率也在9％以上。
正在加快海外上市步伐的中国建设银行率先在国有商业银行信贷系统建立了前后台分开，审贷分离，经营与审批、风险监管分离的相互制衡的信贷管理机制，建立了贷款专职审批人会议审批制度、信贷经营与审批责任认定制度，对专职贷款审批人实行垂直管理，一级分行的专职贷款审批人须总行审查同意后任命，二级分行专职贷款审批人实行上级行派驻制，较为有效地防止了贷款审批决策中的行政干预、人情贷款等风险，基本适应业务发展和风险内控管理要求，新增信贷资产风险基本得到了控制，有力地促进了信贷业务平稳、健康发展。
今年上半年，中国建设银行又适时调整了信贷审批授权，加强总行和一级分行对信贷资源配置的控制力度。依据客户信用等级高低设置差别化的信贷审批权限，全面上收对二级分行转授的单户授信总量审批权和中长期信贷业务审批权；试行对一级分行直接派驻的信贷审批中心进行横向转授权的方式，在确保审批质量的同时切实提高审批效率；明确对个人消费贷款业务审批权的转授权和再转授权最高限额。通过严格审批授权管理，加强信贷投放的调控，提高了信贷资源配置的集约化水平。
从8月初记者走访几家商业银行的情况看，日前，各家银行风险管理部门的负责人正忙着将《指引》补充到各自的信贷工作手册中加以落实。
中国银行在近日召开的海内外机构负责人会议上，提出了改进和加强授信业务风险管理的9项措施：包括建立总行审批信息库，上收授信审批权，设立独立的放款管理部门，严格5级分类及实际拨备，夯实资产质量，加强绩效考核，将零售授信业务风险的管理纳入到全行风险管理体系之中，改进金融机构客户评级授信体系，改进风险监控方式，完善风险和收益相匹配的考核机制等。
中国建设银行在不久前召开的夏季行长座谈会上提出：要继续强化管理和内控，建立健全确保资产质量的长效机制，必须加强对产业政策和信贷政策的研究，按照市场化原则改进和完善固定贷款审批和风险管理制度，增强评估力量，提高项目贷款的决策水平；认真行使贷款审批自主权，严格按政策和准入条件审批决策贷款。在宏观调控中限制发展的客户、内部股权关系和财务关系复杂的客户进行摸底调查，加强贷后跟踪、监测和管理；进一步细化信贷资产风险分类标准;逐步建立对贷款客户的风险监测台账;充分发挥风险管理平台工程试点分行的示范作用，尽快实现内控体系由项目状态向日常运行状态的转换；强化问责制，对剥离的新发放贷款中不良贷款将严格追究责任。
“各家银行的总行都应该有一个授信业务的最高管理部门，然后在这个管理部门下设不同的分析小组，分管各自的行业分析并对所分管行业的行业风险分析负责。由小组出具行业风险评估报告，然后由基层信贷员负责项目行销。比如说，中行常州分行对钢铁企业的贷款，这个决定权不在常州中行，而在钢铁信贷分析小组，对钢铁的贷款要报到他们那里，由他们决策。只有这样，银行才能真正做到有效地分配社会资源，而不至于再导致盲目地低水准重复建设。”
中国银监会政策法规部副主任李伏安说。
“从银行改革来看，自去年银监会成立以来，在推进银行业监管和国有商业银行改革方面，借鉴了很多国际银行业监管经验，在资本充足率管理、内部风险控制和降低资产不良比率等方面，采取一系列重大政策举措，并已取得初步成效。”首都经贸大学金融系教授、经济学博士徐洪才在接受记者电话采访时说，“由于商业银行的积极配合，使得国家宏观调控政策得以顺利实施；中国银行和建设银行的改制上市工作步子迈得很大，在产权制度和公司治理改革方面正孕育着新的突破”。
国务院发展研究中心研究员吴敬琏近日撰文说，过去我国金融市场混乱给出的一条基本教训，是因为基本制度不健全，政策多变，导致了逆向筛选，我们必须把主要注意力放在市场规则、公司治理、信用环境等基础设施建设上，监管才能事半功倍。要预防中国金融体系的风险，必须在银行改革、金融市场规范与监管建设方面加大力度，抓紧建立适合于现代市场经济的金融体系。
投资体改 考验银行授信
○ 本刊记者 原松华
经过20年的等待，投资体制改革的决定终于出台了，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，今后，银行完全要自我分析，自我决策，独立审贷，自担风险，这对商业银行的决策和风险控制的能力提出严峻挑战。
权利下放 直面银行独立审贷能力
过去，重大投资项目一般要按照项目的不同规模到相应的发展和改革部门去审批，拿到批文以后方可去商业银行申请贷款。在这个过程中，一些具有重大风险的项目获得审批通过的可能性很小，实际上就是发展和改革部门替商业银行履行了对项目经济可行性审核的职责。
投资体制改革以后，企业的决策过程加快，国家不再对项目是否可行审批把关，这就要求商业银行项目评估的起点前移，首先是要论证项目是否可行，然后还要从防范风险的角度评价项目，并提出有针对性的风险控制建议。
权力下放，对商业银行来说是一把“双刃剑”。一方面，银行不再是政府的“出纳员”，过去“政府挖坑、银行栽树”的“场景”将不在重现，银行拥有了自主审贷权力；另一方面，靠政府把关的时代一去不复返，银行必须自己下功夫调查，以最大限度避免风险的发生，这就给银行独立审贷能力提出了新的挑战。
目前，各商业银行是否具有独立审贷能力？信贷人员是否具备专业完善的分析能力？
中国银监会政策法规部副主任李伏安认为，银行应该具有对行业很强的宏观认识，然后由其他授信人员来共享这种认识。从商业银行自身来讲，它是可以做出行业授信指引的，而大环境和配套政策也不存在这方面工作的障碍。商业银行经过努力，经过大量的工作和调整，包括内部改革，它是能做到风险提示和分析的。当然这需要与商业银行的扁平式管理体制结合起来，否则很难在专业上达到这一要求。
从1999年，信贷体制改革后，一些商业银行将许多从事项目评估的专家选拔到贷款专职审批人岗位后，这些专家为提高商业银行的资产质量做出了一些贡献。投资体制改革作为一种“催化剂”，对银行独立审贷、项目评估的能力提出了更高要求。因此，商业银行必须尽快在项目评估技术和方法上深入研究，提高评估质量。
“商业银行作为企业，应该对投资项目贷款有独立审查的能力，并承担贷款风险。但目前国有商业银行从产权约束、经营机制、人员结构等方面尚不具备独立审贷的能力。”国家信息中心经济预测部首席经济师祝宝良说。
业内人士认为，独立审贷，严控风险关键的问题取决于商业银行的市场化程度和摆脱政府的干预。但目前政府主导的投资和国家垄断的金融体系结合目前是信贷风险的症结所在。
今后，商业银行涉及某个行业固定资产项目贷款的审批必须要有某行业专家的参与，才能降低授信风险。有专家认为，由此将催生一个中介机构——专业信用评级机构，由专业信用评级机构对企业进行信用的评级，不但可以降低银行竞争的成本，而且企业的信息公开化了，企业不敢有不法的虚假行为，将降低企业与银行关系中的寻租和腐败行为。
风险依旧 产权改革是关键
6月23日，审计署审计长李金华在向全国人大常委会作审计工作报告时披露：广东佛山民营企业主冯明昌累计从中国工商银行南海支行骗取贷款74.21亿元,至审计时尚有余额19.29亿元。经初步审查,银行贷款损失已超10亿元。
其实，2000年9月，工商银行广东分行信贷管理处在对南海华光的《统一授信审批报告》中就指出：该公司为家族式管理，财务运作不规范，我行对掌握该公司真实财务状况有一定困难；该公司贷款真实用途难以监管，贷款回笼存在银行体外循环情况；该公司目前在我行系统融资总额高达近10亿元，风险较为集中，而且贷款抵押率为50%，贷款的第二还款来源落实不足。
在这样的警告下，南海工行仍继续对南海华光一路“开绿灯”，逆程序审批，超权限审批，违规发放流动资金贷款用于股本权益性投资和项目投资；短贷长用，未落实有效抵押；贷后管理严重失职，未按贷款用途监督贷款的使用。
有媒体称，从南海“华光案”背后暴露出了银行信贷管理体制的缺陷和商业银行授信业务中普遍存在的问题，即征信、授信和授信管理缺乏规范的工作尽职要求和独立的调查评价标准，(内控体系不健全，有章不循、违规操作的现象还时有发生)或尽职要求不明，责任不清，银行很多程序和风险控制系统形同虚设。根据南海华光提供的资料，它在境内7家金融机构取得28亿元贷款。
中国社科院金融研究院金融中心副主任王松奇认为，虽然国有商业银行表面上都建立了审贷会制度，但审贷会成员身份上并不独立，他们其实还都在行长或银行内权力人士的领导下开展工作。这种制度的风险在于，只要银行内权力人士在背后有意为不合规的企业或个人贷款，审贷会成员一般都会按照领导意图来办事。其直接结果是，一笔笔不合规的贷款，就在具有丰富金融知识和运作经验的审贷会成员眼皮底下，堂而皇之地“溜之大吉”。
一向以敢言著称的王松奇表示，审贷会制度建立的初衷是为了防止个人的道德风险，而如此的“集体决策”却又带来了集团化的道德风险，部分银行审贷会制度在具体的运作中，已经变了味道。
“最直观的解释是商业银行缺乏深入、细致、认真的贷前调查、贷时和贷后检查工作。尽管商业银行贷款有抵押、担保等方面的严格要求。但是，在具体执行过程中，对贷款对象的一些相互担保、连环担保、重复抵押、虚假抵押等难以有效识别，从而做出错误的贷款决策。”
更深刻的根源在于商业银行存在制度上的缺陷。中国社科院财贸经济研究所副所长何德旭说。
业内人士认为，目前，国内商业银行存在的问题如经营管理机制、信贷管理体制僵化，贷款决策上个别人说了算；经营行为非市场化，财政部门及地方政府对银行干预过大。
加拿大西安大略大学终身教授、北京大学中国经济研究中心兼职教授徐滇庆在接受记者采访时讲了刘永好到民生银行上海分行视察工作时的事引人深思。刘永好到上海出差，民生银行上海分行负责人请刘永好吃饭后，便打算走人。刘纳闷：我是副董事长，你怎么不向我汇报工作？该负责人认为，我不是你任命的，为什么向你汇报工作？作为产权比较清晰的民生银行在管理机制上却沿袭了国有银行的传统做法，以至于导致了这种结果。现在，民生银行的管理改善了，董事会权利越来越大了。
“因此，最关键的一步，还是产权制度的改革，就是说我们要从现在产权不清晰的国有银行过渡到产权清晰的股份制银行。”徐教授又给我们打了个比方：“马克思说，假如有300%的利润就可以冒大的风险。如果我是银行行长，给我10万元我还坚持原则，如果给我300万，我想这辈子也挣不了300万，我就批了。到时候不行的话，我就跑。这就反映出国有资产是谁来保全的问题。民营资本主人明确，知道被人盗走了活该，他就会想办法不顾一切地看住它。国有银行进行股份制改革，引进国外资本后，它的董事会有产权代表坐在那儿保护资产不被偷走，所以产权制度的改革是关键”。
接着，徐教授又特别强调，独立审贷不能“一刀切”，像农村信用社、农业银行下面的一些机构就不能放。他解释说，“一放，就该把钱弄跑了”。
另一种观点认为，要真正转变机制，国内大型商业银行的出路在于产权制度的改革，但股份制改革不是“灵丹妙药”。发展中国家股份制改革的实践经验表明，只有在内部管理科学有效的前提下推行股份制改革才能取得令人满意的成效，否则只能是“换汤不换药”。
他山之石 构建抗风险长效机制
投资体制改革将商业银行推向前台，我国加入世贸组织后的5年过渡期也很快要步入尾声。随着商业银行加快股份制改革，金融业构建防范风险的长效机制成为金融监管当局关注的焦点。
中国建设银行风险部喻永新博士在接受记者采访时讲的小故事令人回味：18世纪，英国的囚犯通过船运送到澳洲。在运送过程中，由于船长克扣了粮食、食品和药品，许多囚犯死去。这时，政府很着急。有人就建议政府派政府公务员监督船长。可是，公务员和船长合伙怎么办？有人建议再雇佣监督人员监督公务员，可这样成本又太高，且效果并不一定理想。这时，经济学家想出了一个办法：把以前按上船囚犯的人头数给经费的办法改为到岸后的人数给经费。结果，制止了船长克扣粮食、食品和药品的行为，又保住了囚犯生命。这个故事中所采取的措施不一定适合企业，但它却给出了一个道理：一个合理的制度是最重要的。
韩国银行业从2002年纷纷开始强化信贷风险管理。例如，加强对个人消费贷款的管理，对每位客户进行信用评级，按评级结果决定贷款比例，取消了原来按照担保人或抵押品价值比例放贷的做法；国民银行与住宅银行合并后，迅速整合了双方的个人信用评价系统（CSS）,同时增加了一些个人信用评价的时点要素；并规定，即便是相同信用等级的客户，也要审查其信用透支情况后再确定贷款额度，从源头上抑制了不良资产的再生。
日本住友银行信贷风险管理中的授权审批制度可概括为逐级授权审批制度。300亿日元以下的贷款项目，由总行直接决定；300亿至600亿日元贷款项目报分管董事批；600亿日元以上贷款项目需提交董事会，由董事共同议定；数目特别大的贷款项目需通过总行经营会议决定。在全部授信额中，总行几乎占了80%-90%，各支行行长只能根据各行业务规模大小在1.5亿至20亿日元间审贷小额贷款。
日本三和银行的内部检查和稽核制度也被传道。三和银行每年至少对其分行进行两次检查：一次由总行国际审计部进行，审查的重点是贷款的质量，对贷款的安全、贷款存在的风险隐患和还款的保障进行检查和评估；另一次由总行稽核部负责，对其分支机构信贷业务管理制度和内部控制的执行状况进行检查和评估。分支机构内部同样设有专门的稽核部门，负责检查每月发生的信贷业务管理制度的执行状况，检查情况直接向主管领导汇报，行长需优先考虑解决稽核发现的问题。法国兴业银行每年都要对其分行进行多次检查，每3-5年要对分行进行一次全面检查，时间约持续为一个月左右。
从各国商业银行发生的信贷风险以及不良资产和债权的分析表明，即使最严密的信贷管理控制制度，在面对信贷过程中可能发生的“道德风险”也往往失去应有的效力。为防范信贷过程中的“道德风险”，各商业银行都努力把信贷过程中的电子化控制制度作为信贷管理内部控制的重要内容。实践表明，信贷风险的电子化控制制度在防范信贷风险上是一次极为有效的措施。目前，各国政府及商业银行不惜投入巨资进行电子化风险管理与控制系统的建设。
业内专家建议，建立长效机制，国内商业银行目前首先要培育健康的风险文化，风险文化是银行风险管理的内核，银行可以建立非常复杂的政策制度，通过检查、报告等手段来控制其风险。但如果缺乏健康的风险文化，所有这些政策制度都将会徒有形式，很难发挥其效果；其次，建立以责任为纽带的岗责体系和制衡机制，健全内部控制体系，这是当前商业银行急迫需要解决也是能够解决的问题；第三，借鉴以RAROC为核心的国外商业银行先进的风险管理方法，并建立资本约束机制，使业务发展与风险控制得到协调和统一；第四，建立EVA与平衡计分卡相结合的有效的绩效考核和激励机制，通过激励正确引导商业银行各级分支机构经营和管理人员的行为。
投融资体制的改革将给整个经济体制改革的各个层面带来新的内容和挑战。而在激烈的金融市场竞争中，风险管理水平高的银行意味着获得的盈利就多，更具市场竞争力，以最大限度避免风险的发生。“风险和利润是同一枚硬币的正反两面，彼此不能分离”。《新巴塞尔协议》强化监管和风险管理理念，对我国银行业产生着深远的影响，而投资体制的改革为银行真正的独立审贷、防范风险提出了新的课题。
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