中国外商投资政策的政治经济分析
陈连刚
一、问题提出
改革开放初期，国内资金匮乏，因此引进外资以加速资本积累和形成，就成为中国现代化建设中的一个重要问题。正因为如此，随着改革开放政策的实施，中国很多领域开始向外国投资者开放。外国投资在中国由少到多，到1999年，中国共吸收外国直接投资3060亿美元，仅次于美国而居世界第二位。①
外资大量进入极大地缓解了中国建设资金不足，但是也产生一系列问题，针对外商投资领域出现的问题，中国政府颁布一系列法律法规对其进行规范。1979年7月颁布的《中华人民共和国中外合资经营企业法》是中国第一部关于利用外国投资的法律，1986年颁布了《中华人民共和国外资企业法》，1988年公布了《中外合作经营企业法》，这三部法律构成规范外国投资者及外商投资企业行为的三部核心法律。此外立法机构还颁布《中外合资经营企业所得税法》（1983年）、《中华人民共和国涉外经济合同法》（1985年），有关部门颁布《关于鼓励外商投资的规定》（1986年）、《指导外商投资方向暂行规定》（1995年），等等。根据外商投资的情况和中国经济发展的情况，中国政府还对外商投资政策进行不断地修订。外商投资政策的大量出台及其修订吸引不少学者和政府官员对其进行研究。学者对外商投资政策的研究主要有两个视角。其一是法学视角，这种研究遵循“指明现存的问题、进行相关的理论研究、提出具体的立法建议”三部曲原则；其二是投资学视角，这种研究从资源配置出发阐述外商投资的行为，形成的理论包括“赫克歇尔—俄林的资源禀赋理论”、垄断优势理论（Monopolistic
Advantage）、内部化理论、产品生命周期理论、国际生产折衷理论（Eclectic Theory of International
Production）、比较优势理论、国际直接投资发展阶段理论。从这两个角度进行外商投资政策进行分析是必要的，但无法对外商投资政策中的很多现象做出合理的解释。例如，从法学角度研究说明中国的外商投资法律须与国际多边投资协议一致，然而现实中中国的外商投资法律却与国际多边投资协议存在着很大的差距；再如投资理论说明自由的跨国投资可以提高东道国的社会福利，但却无法解释为什么中国对外资准入做出种种限制。
事实上，西方国家学者在运用这两种研究视角对本国的外资政策进行研究时也碰到类似的问题，因此他们发展了一种新的研究视角——政治经济学视角，即在研究跨国投资时，不仅考虑经济因素，也考虑政治因素，并且将两种因素结合起来对跨国投资现象进行分析。这种研究考虑到政治与经济两大要素对跨国投资政策制定主体、制定过程的影响，且深入到决策过程，因而能够对跨国投资政策的许多方面做出合理的解释。然而到目前为止，中国学者研究外商投资政策仍然局限于法律与投资学的角度，这些研究路径不仅难以解释外商投资政策的诸多现象，而且在提出完善外商投资政策的建议方面也显得力度不足。因此，在研究中国外商投资政策上有必要引入政治经济学分析方法。
二、外商投资政策的政治经济分析框架
政治经济学产生于14世纪的西欧，它经历了古典重商主义、古典自由主义与古典马克思主义三个理论形态。但是到19世纪末政治学与经济学决裂了，经济学只研究经济现象，成为“纯经济学”；而政治学研究排斥市场，成为只研究诸如国家政策、统治等政治现象的“纯政治学”。然而到20世纪60年代，在政治经济状况剧烈变动的情况下，学者重新关注政治与经济的联系，从而使政治经济学得以复兴。20世纪60年代以来在政治经济学研究方面形成的主要理论派系有：以布坎南、塔洛克为代表的公共选择学派；以科斯、诺斯、德姆塞茨为代表的新制度经济学。这些学者在研究政治问题时采用经济学方法，考虑经济因素，而在研究经济问题时则考虑到政治因素、政府作用，即从政治因素影响经济、经济因素影响政治的交叉角度对政治问题与经济问题进行研究。政治经济学不仅用于分析国内问题，而且用于分析国际问题，即从国际政治与经济因素对国际问题进行研究，从而形成国际政治经济学（International
Political Economy，简称IPE），琼?施佩若（Spero）、罗伯特?吉尔平（Gilpin）、苏珊?斯特兰奇（Strange）是研究国际政治经济学研究的著名学者。跨国投资是国际关系中的一个重要问题，因而自国际政治经济学诞生之日起就重视对其研究。吉尔平以市场（经济力量）和政治（国内和国际政策）与对外投资的相互关系为切入点②，采用国家权力分析方法分析跨国公司在世界政治经济中的作用，以及跨国公司与母国、东道国之间的复杂关系。他认为，跨国投资不仅受到世界市场力量和国际投资协议的影响，而且也受到母国与东道国国内政治秩序和经济政策的影响，甚至在有些时候被当作母国政府的外交工具③，为母国谋求政治与经济利益。
西方学者分析跨国投资的思路值得借鉴，事实上，中国外商投资政策的制定在很大程度上受到国内政治经济因素和国际政治经济因素的双重影响，不认识这点就难以对外商投资政策的出台做出合理的解释。国内政治经济因素包括国家发展战略、发展目标、政府权威、利益群体、经济制度、企业，等等；国际政治经济因素包括投资者母国与东道国关系、国际投资协议、跨国公司，等等。政治经济因素涉及的内容是纷繁复杂的，但是从中国政府的外商投资政策的决策来看，其影响因素主要是国家目标、权威和国内利益群体、跨国公司、国际投资框架，因此依据这些主要因素可以建立起关于中国外商投资政策的政治经济分析一般框架。一是以国家目标、权威为要素分析中国外商投资政策的决策过程；二是以国内利益群体为要素分析中国外商投资政策的决策过程；三是以跨国公司为要素分析中国外商投资政策的决策过程；四是以国际投资协议为要素分析中国外商投资政策的决策过程。这四个维度从不同角度对外商投资政策进行分析，从而能够在很大程度上对外商投资政策的决策做出合理解释。
三、外商投资政策的影响因素之一：国家目标与权威
国家目标和政府权威是中国的外商投资政策决策过程所要考虑的具有至高无上地位的因素。在中国，社会经济发展走的是政府主导型发展战略的道路，党和中央政府始终把引导经济社会发展作为己任。党和中央政府通过确立“经济增长”、“总量平衡”、“结构调整”和“宏观调控”等重要国民经济管理原则，从而使国家利益与政府目标得以实现。外商投资政策作为中国公共政策的重要组成部分，必然要遵循这些基本理念。国家目标与政府权威对外商投资政策的影响主要体现在外资国民待遇、数量限制、外资准入、外资并购、民族产业保护、外资国有化、BOT（build-operate-transfer，即建设—经营—转让）等诸多方面。在不同的社会经济发展时期，随着政府目标与工作重心的变动，外商投资政策的目标、原则以及具体内容也必然有所改变。下面主要分析国家目标和政府权威对外资国民待遇、数量限制、外资准入的影响。
外资国民待遇是指跨国投资企业在东道国境内具有与东道国国内企业同等的法律地位，享受同样的权利，承担同等的义务。它是国际多边投资协定（如WTO投资框架）和双边投资协定中的一项基本原则。中国政府给予外资国民待遇经历了从不承认到逐步认可的过程，这背后实际上是国家目标和权威起着关键性的作用。改革开放前党和政府的工作重心是阶级斗争，任何其他工作都围绕着这个中心，在这种情况下是绝不允许外资进入中国的。改革开放后，党和政府工作重心由阶级斗争转向经济建设和现代化建设，而当时国内资金匮乏，因而引进外资不仅可以弥补建设资金不足，而且可以通过外资带来先进技术，促进经济发展，这是符合党和政府经济发展战略目标的。不过在当时，独立自主和自力更生一直是指导党和政府进行经济建设的重要原则，并且认为给予外资国民待遇会损害国家的经济主权，因此在外资国民待遇问题上，中国政府慎之又慎，从来不泛提国民待遇，而是采取灵活与谨慎的态度。一方面，在一定范围或地区、一定程度上给予外资国民待遇，甚至是“超国民待遇”，另一方面又对外商投资的领域、投资条件、投资方式、经营管理、外汇管理、本息汇转等方面施加限制，使外商投资企业无法享受到与国内企业相同的待遇。1992年中国实行社会主义市场经济体制改革后，中国政府改变原有的优惠待遇与差别待遇相结合的外资国民待遇政策，给予外资国民待遇。这主要是由于内外资差别待遇不利于塑造平等的市场主体，不利于市场的成熟与发育，最终将阻碍中国政府的市场经济体制改革目标的实现。由此可见，在外资国民待遇问题上，中国政府主要从两个方面考虑，一是给予外资国民待遇需要符合国家经济发展目标，符合政府的工作重点；二是给予外资国民待遇需要考虑政府权威，不得有损于国家的经济主权。
数量限制是国际多边投资协议和多数双边投资协议明确禁止的行为，但却一直存在于中国外商投资政策之中，对此可以从国家发展战略与目标、政府权威中找到解释。对外资的数量限制主要有出口实绩要求、当地成分要求与进口替代要求、当地股权要求三个方面。出口实绩要求规定外资企业年出口产品的产值要达到当年全部产品产值的一定比例（如《外资法实施细则》规定要达到50%以上）。在改革开放初期，中国政府实行出口实绩要求的政策意图在于解决国内资金和外汇短缺问题，不过20世纪90年代中后期以来，中国外汇储备越来越充足，中国政府开始修改出口实绩要求。当地成分要求和进口替代要求也体现出对外资的数量限制，当地成分要求是指外资企业必须购买或使用一定数量的国内产品或由国内供应的产品，它体现了对进口产品的歧视；进口替代要求则指国内用户在同等的条件下，应该优先购买以产顶进的产品，另外对外资企业能够生产并符合以产顶进的产品，也应该指导和鼓励国内用户优先采购。这两项要求是中国政府实施内向型经济发展战略的体现，同时也是发展和壮大民族产业政策体现。当地股权要求是指外商投资股份公司中的股权的一定百分比例由中国投资者所持有，这主要是由于中国坚持社会主义道路，坚持公有制的经济制度，一方面中国投资者通过参股可以使外资企业为中国的经济发展目标服务；另一方面政府通过在事关国计民生和重大经济利益以及公共安全领域的领域参股，可以实现宏观经济调控，体现国家经济利益和经济主权。总而言之，对外资的数量限制与中国政府经济发展目标与战略、政府权威密切相关。
在经济全球化的背景下，西方国家一般主张外资准入自由化，这也是国际多边投资协议和双边投资协议的重要内容。作为发展中国家，中国并没有追随西方国家主张外资准入自由化，而是在确定外资准入范围时，主要基于如下三个方面的考虑。一是外资准入要符合中国政府的区域发展战略。改革开放初期，中国政府实施“经济特区—沿海经济技术开发区—沿海经济开发区—内地”的有重点、分地区、多层次的逐步推进的区域经济发展战略，这样对于投资于经济特区、沿海经济技术开发区的外商企业给予优先准入，同时给予大量税收优惠及其它优惠政策。20世纪90年代末中国实施西部大开发战略，将投资于中西部地区的外资项目列入鼓励类。二是外资准入要符合政府产业发展政策。“九五”（1996-2000年）计划提出要从粗放增长方式向集约增长方式的转变，将优化产业结构作为经济建设的主要任务，这样在外资利用上，将拓宽领域、引导投向、优化结构作为利用外资的方针，④
对于有助于产业结构调整与优化的外资项目，将其列入《外商投资产业指导目录》的鼓励类。三是外资准入不得违背民族产业保护目标，对于一些有损于中国幼稚产业、不成熟产业的外资项目，一般将其列入《外商投资产业指导目录》的限制类或禁止类。
四、外商投资政策的影响因素之二：国内利益群体
社会多元化利益结构是政府决策需要考虑的一个重要因素。在中国，“有中国特色”的国内利益包括中央行政部门、地方政府、国内企业、外商投资企业、消费者等，他们的意志、态度与利益要求都对外商投资政策产生着影响。但总的来说，中央和地方行政部门对决策直接影响效力最明显，而非行政性的利益影响是“边际”性的。
在中央一级上，国务院是外商投资政策的最高决策机构，其下的多个部委包括对外经济贸易合作部、国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、海关总署、中国人民银行及其下属的外汇管理局、财政部等在各自业务范围内参与外商投资政策制定。其中，对外经济贸易合作部与国家发展计划委员会是制定外商投资政策的两个重要部门，前者负责外商投资法律、法规和管理办法的起草，负责重大外商投资项目的审批；后者制定国民经济发展战略、中长期规划和年度发展计划，并以此为根据提出外商投资政策的总体要求。在外商投资政策制定过程中，不同机构和官员从其业务角度出发对各种方案进行权衡，从而对外商投资政策的形成产生影响。例如，对外经济贸易合作部在加入WTO和参与APEC的投资自由化的谈判中，就外资准入的行业和进入的时间表以及外资的股份比例等方面问题与相关的行业主管部委进行协商，听取它们关于外资进入后对国内同类商品造成冲击的意见。对于那些涉及国家经济安全、民族产业保护的“敏感领域”，外资将被推迟进入甚至是禁止进入。对外经济贸易合作部和国家发展计划委员会在确定外商投资优惠政策时，同样需要与相关的行业主管部委进行协商，了解外资优惠政策对国内企业的负面影响；同时还要听取国家税务总局和财政部的意见，了解它们对于外资优惠政策对国家税收和国家财政方面的影响。
地方政府在中央与地方结构关系中扮演着双重角色，它既是中央政府的代理人，又是当地民众利益的代表，承担着“兴地富民”的责任及追求地区利益最大化的理性选择。这样在外商投资政策制定过程中，地方政府将提出自己的利益要求，从而影响外商投资政策的形成。一方面在外商投资审批权上，地方政府通过向中央政府施加影响逐步获得更大的审批权。20世纪90年代之前，300万美元以上的项目由中央审批，90年代以后3000万美元以上的项目由中央审批。另一方面，在外商投资优惠政策上，不少地方政府为了吸引外资发展本地经济，纷纷出台各种特殊政策。例如在土地使用方面，只收取极低的土地使用费甚至是土地无偿使用。一些地方政府的这种做法，引起其他地方政府的效仿，使得中央政府在某种程度上对此做法表示默认。
国内企业、外资企业和消费者同样对外商投资政策起着某种程度的影响作用，不过与中央政府与地方政府这些行政性力量相比，它们对外商投资政策的影响是间接的和“边际的”。国内企业是中国市场化改革逐渐形成的一股力量，它追求利润最大化。一般而言国内企业影响外商投资政策有两种途径：一是通过行业协会进行利益表达，这是法律允许的；二是通过企业管理者与政府官员的私人接触这种隐蔽的方式游说政府。外资企业影响外商投资政策的途径与国内企业大致相同，不过由于吸引外资的项目数量和金额是考核地方官员政治业绩的重要指标，因而在地方层面上，外资企业对外商投资政策的影响力超过国内企业。例如，各地区为了吸引外资竞相出台政策，在这种情况下，外商可以乘机向地方政府索取更多的优惠政策，如税收优惠、土地利用优惠等。与国内企业、外资企业相比，消费者的影响在政府外商投资政策的目标函数中所占的权重非常低，这主要因为，一方面中国经济发展是政府主导型模式，政府可以根据社会公众的观念与需求改变目标函数；另一方面对于单个消费者而言，进行外商投资政策利益表达的活动所付出的成本（如获得信息和付出精力等）有可能远远大于其所获得收益，很多消费者都存在着“搭便车”心理。
五、外商投资政策的影响因素之三：跨国公司
在全球经济一体化（尤其是投资自由化）不断深入以及中国改革开放的背景下，中国外商投资政策决策已经从封闭型的决策机制向开放型的决策机制转变，国际政治经济因素对外商投资政策的影响越来越显著，在某种情况下甚至起着关键性影响。跨国公司和国际投资协议是影响外商投资政策的两大国际政治经济因素。本部分分析跨国公司的影响，下一部分分析国际投资协议的影响。跨国公司是国际生产（International
Production）的主体，目前跨国公司已经成为国际贸易和国际直接投资的主宰性力量。根据2000年联合国贸发会议的统计，“现在为数已达到63000家左右的母公司拥有大约690000家国外分支机构及许多企业内部安排，其国际生产实际上已分布到所有国家并包括所有经济活动”。⑤
1999年世界跨国直接投资流入量为8650亿美元，其与当年全球国内固定资本形成总额的比率为14%。⑥ 从20世纪90年代中后期以来，跨国公司通过并购、合资、独资等形式大量进入中国，由于跨国公司具有强大的经济实力，因而成为影响中国外商投资政策的重要力量，其影响主要体现在跨国公司的战略调整、跨国公司与母国政府的利益关系、跨国公司与东道国政府的利益关系等方面。
为了获得利润最大化，跨国公司经常进行经营战略调整，而区位选择策略调整是其中重要内容。区位选择是指跨国公司选择具有某种区位优势的国家或地区作为投资地点，当前跨国公司区位选择策略有两个重点特征。一是虽然传统的因素如巨大的市场、自然资源和廉价熟练劳动力仍然对跨国公司区位选择起着重要的作用，但是技术条件在跨国公司区位选择中的地位越来越突出。1999年发达国家吸引FDI流入量为6360亿美元，占世界FDI流入量的近3/4⑦，这是因为发达国家技术条件优于其他国家。二是注重选择与跨国公司具有产业关联的国家或地区作为投资地。跨国公司区位选择策略的变化是世界上大多数国家的外资政策由第一代（激励性政策）、第二代（激励与规制政策）向第三代政策转变，即将增强跨国公司与东道国经济的关联作为外资政策的核心内容。跨国公司区位选择策略的转变同样对中国外商投资政策产生影响，一方面是中国正在广东、上海、北京等创建高新技术密集的区位，以吸引发达国家的跨国公司；另一方面是制定新的投资促进政策，通过发挥产业群集的作用以及向跨国公司和当地企业提供有关关联机会的信息来吸引跨国公司。
除了跨国公司区位选择策略影响中国外商投资政策外，跨国公司与母国的政治经济关系对其也产生影响。跨国公司与母国关系有合作型和冲突型两种，合作型指跨国公司的目标与母国政府的内外政治经济目标基本上能够保持一致，两者存在着利益的互补性，因此两者在对内外事务中倾向于相互合作；冲突型指跨国公司与母国政府存在着利益和目标上的分歧，因而在国内和国外事务上采取非合作的态度。不过无论何种关系类型，它们都在某种程度上影响着中国外商投资政策。在西方民主国家，跨国公司通过在议会的代理人、支持政党选举来影响政府政策，进而通过影响母国与中国的关系来影响中国的外资政策。例如在中美关于中国加入WTO的谈判中，美国政府就要求中国政府给予美国跨国公司投资的国民待遇，中国政府被迫有条件地接受这项要求。
跨国公司与东道国政治经济关系也将影响着一国的外资政策。跨国公司与东道国关系同样有合作型和冲突型两种，合作型指两者的利益和目标存在着一致性，因而东道国给予外资鼓励性政策；冲突型指两者的利益和目标存在着分歧，这样东道国对外资进行某种程度的限制。作为东道国，中国政府与跨国公司的关系既有合作又有冲突。合作性体现在外资缓解中国建设资金不足，带来新技术，有利于中国市场经济成熟与发展，推动中国现代化建设，正因为如此，中国政府给予外资大量优惠政策。冲突性体现在外资企业占领某一领域的大部分市场份额，从而威胁民族产业和幼稚产业发展，因此中国政府在外资政策中规定了当地股权的要求，对某些产业限制外资进入。
六、外商投资政策的影响因素之四：国际投资协议
国际投资协议作为国际政治经济因素对中国外商投资政策影响最为明显，突出表现为WTO投资框架对外商投资政策的影响。从1986年7月中国政府正式提请加入WTO，中国政府在外商投资政策制定过程中就将WTO投资框架作为极为重要的考虑因素与借鉴标准。WTO投资框架对中国外商投资政策的影响随着中国加入WTO的进程而日益显示出来。一般来说，申请加入WTO分为四个阶段，第一是形式阶段，第二为条件审核阶段，第三为减让阶段，第四同样为形式阶段。中国在加入WTO过程中，第一阶段从1986年7月正式提交申请到1987年3月工作组成立；第二阶段从1987年2月提交对外贸易体制备忘录到1993年9月提交修订的备忘录；第三阶段1993年末开始到2000年10月，中国政府与主要成员方展开以贸易减让和市场准入为主要内容的谈判；第四阶段从2000年10月至2001年9月，工作组起草工作报告，并提交成员大会通过。在第二、第三与第四阶段，WTO投资协议对中国外商投资政策影响最大，中国政府依据WTO投资协议以及与其他成员国谈判的结果对外商投资政策进行大量修改。1986年中国政府颁布了《中华人民共和国外资企业法》，1990年4月对《中外合资经营企业法》进行修正，1995年国务院颁布《指导外商投资方向的暂行规定》和《外商投资产业指导目录》，1997年12月，国务院重新修订《外商投资产业指导目录》。自2000年以来中国政府对外商投资政策的修改幅度更大，2000年10月全国人大常委会通过《中外合作经营企业法》和《外资企业法》修正案，2001年3月全国人民代表大会第九届四次会议通过《中外合资经营企业法》修改案，2002年、2004年国家有关部委先后修订了《外商投资产业指导目录》。外商投资政策修改的主要内容包括如下方面：一是取消《中外合作企业法》、《外资企业法》中关于“自行解决外汇收支平衡”的规定；二是取消“出口实绩要求”；三是取消“当地成分要求”，减少“当地股权要求”；四是取消“进口替代要求”；五是对外商投资的准入领域进行重新划定，一些以前禁止外商投资的领域逐步解禁。如此频繁地对一个领域的政策内容进行重大调整，这在新中国成立的历史上是非常罕见的，由此可见，WTO投资协议对外商投资政策的影响和约束作用。
(作者单位：南开大学周恩来政府管理学院)
