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特朗普何以“搅动”世界?

特朗普何以“搅动”世界?

 文  |  陈积敏 中共中央党校国际战略研究院世界思潮研究室副主任、副研究员      

编辑 | 侯洁如       

设计 | 李玉丹   

制作 | 黄硕存 

导读:

美国总统能够对国际政治经济产生如此重大的影响不仅与美国在全球的实力地位息息相关,同时和美国总统的外交权力密切联系。

● 美国宪法赋予总统的外交权力

美国国会与总统外交权力博弈的历史进程

美国总统外交权力扩张的多元因素

美国总统特朗普自当选以来,在外交领域掀起了一场颇具颠覆性的“革命”,不仅将中俄明确界定为战略竞争对手,而且也重新定义与塑造美国与其盟友和伙伴的关系,在贸易问题、北约军费分担等方面表现出绝对的单边作风与霸权立场,以至于让美国的欧洲盟友们惊呼依靠美国的时代一去不复返了,欧洲人到了要团结起来、自力更生的时候了。为什么一位美国总统能够对国际政治经济产生如此重大的影响?这不仅与美国在全球的实力地位息息相关,同时和美国总统的外交权力密切联系。

美国宪法赋予总统的外交权力

众所周知,美国是实行总统制的国家,总统既是国家元首,又是政府首脑,同时是武装部队总司令。这样的特殊身份使其在整个美国国家体系中拥有着无可替代的关键作用。不过,如果仅仅从“宪法”规定的角度来说,美国总统的外交权力是相当有限的。之所以如此,与美国自由主义立国理念密不可分,其主要特点就是通过分权制衡(check and balance)的宪政体系来构建一个有限权力的政府。根据美国“宪法”,总统是国家元首,是国家的象征,拥有与外国缔约、任命外交官、接见大使等权力;作为武装部队总司令,总统有权委任军官、统率和指挥武装力量;作为政府首脑,总统具有任免官吏权、宣布紧急状态权以及监督部门执法权。同时,总统还有立法倡议权。但是,美国先驱们所制定的宪法,其基本精神是要防止行政部门权力的过度集中,造成权力滥用,因此,在整部宪法当中表现出明显的权力制衡色彩,这主要是通过行政部门与立法部门的权力共享来实现。总统在宪法中所规定的诸多权力都受到国会的掣肘。比如说,总统有任命驻外大使的权力,但必须经参议院通过。总统是武装部队的总司令,但对外宣战权力掌握在国会手中。这一切安排都是为了最大限度地约束权力。

在政府的实际运作过程中,总统与国会往往形成了一种相互竞争的关系,尤其是“府院”分属于不同党派时,表现得更为明显。故而,美国政府的效率不高。美国的权力制衡体系在某种程度上浪费了国家资源,造成了决策程序的紊乱。难怪有学者抱怨说:“美国的政治系统就是为了制造混乱而不是统一思想”。但是,正是这样一个权力分配与制约机制保证了美国权力的合理使用,至少是不会出现垄断权力的局面。因此,在美国的政治体制下出现一位强势总统并不奇怪,要是出现一位“独裁者”,那真是不可思议了。这种可能性几乎没有,因为美国的选举政治赋予了国民选择国家领袖的权利,而美国人民不允许有这样的人担任总统;其次,权力制衡机制保障了美国国内政治不会出现权力的过于集中与过度使用。

美国国会与总统外交权力博弈的历史进程

一般来说,美国总统与国会在外交权力博弈中形成了负相关关系。纵观历史,两者间关系大体可以分为这样三个阶段:

阶段一:建国初到20世纪30年代,国会在外交中扮演了主角,总统外交权力受到极大限制。如果总统的某些外交决策无法得到国会认可,那么这项决策往往会夭折,最著名的案例就是一战后美国参议院所否决的《凡尔赛条约》。其实,当时的参议院并没有一棍子将这个条约“打死”,而是要求总统修改条约的部分内容,但遭到了威尔逊总统的反对。最后,这个条约没有得到批准。上述制衡总统权力的方法是国会的一个惯用手段,即对总统所提交的议案进行修改或是附加条件,以满足国会本身的部分要求。

阶段二:20世纪40年代到1973年之间,总统外交权力获得了极大增长,国会往往处于一种消极附和的状态。这主要是由于国际环境变化的影响。二战期间,面对法西斯势力的侵略扩张,美国全国都团结在国旗下,这样行政部门所作出的各种决定基本上都能得到民众的拥护,也能获得国会的支持。冷战期间,美国在与苏联竞争过程中,行政部门的权力进一步加强。这一方面由于国会内部对于“反共产主义”意识形态有着高度认同,他们支持总统为了这个目标而采取的政策;同时,在危机处理阶段,国会的弱点表现得更加突出,它难以应付瞬息万变而又生死攸关的国际局势。所以,国会往往将外交权力让与总统,以避免承担责任。因此,这段时期,美国总统有“帝王般的总统”之称。

阶段三:1974年后国会外交影响力的复归。在深陷越战泥沼以及尼克松“水门事件”之后,美国国会感到有必要彰显自己的存在,开始从诸多方面来限制总统的权力,最为明显的是1973年通过的“战争权力法”,对总统的战争权力做了限制。1974年国会又通过了《国会预算和扣押控制法》,以加强它对联邦预算和开支的监控。此外,国会还要求总统向其报告所订立的行政协定,以制约总统绕过国会的做法等等。通过上述措施,总统的权力受到了限制,国会的权力得到了一定的加强,这也客观上起到了权力制衡的效果。

美国总统外交权力扩张的多元因素

在美国政治体系中,总统与国会既相互制约又相互合作,两者之间在不同领域的影响力各有侧重。一般而言,在国内政治方面,美国国会对总统的影响力更大一些,而在外交领域,美国总统对国会的影响力要强一点,主要有以下三个方面的原因。

一是外交政策的特殊性成就了总统。外交政策,尤其是在危机状态下的外交政策,往往牵涉到国家的核心利益,这就需要政策制定者能够准确把握信息和局势动态,迅速作出果断判断与处置,不能够有迟缓和犹豫。总统及其决策班底符合这样的条件。国会参众两院现有535名议员,这么多人难以在短时间内形成一致的政策共识,同时由于国会成员往往缺乏相应的外交知识和经验,以及在获取情报信息方面明显比不上总统,因此无法对瞬息万变的国际形势形成正确的认知。更何况,国会还有休会的时候,这样的弱点使得外交决策更多的倚重于总统。

二是总统掌握的资源有利于作出相对准确、及时的外交决策。外交政策具有全局性,同时它还涉及到国家机密,不宜被广泛知晓。这就要求外交政策的制定在小范围内,由一批有着专业知识和敏锐视角的精英来完成。同时,外交决策过程中需要充足的信息,这一点只有行政部门才能有效获得。

三是国会关注更多的是国内事务,尤其是关心自己选区的利益。他们的目标是让自己能够得到更多选民的拥护,以便在下次国会选举中成功连任。或者说,国会议员们有着更多的“小算盘”,往往无法从全局来把握美国整体国家利益,而总统及其幕僚们就不会有这样的担心。他们主要是为总统工作,对总统负责,本届政府结束之日就是他们离职之时。因此,他们能够将更多的精力用在自己的本职工作中,较少受到外界的干扰。

随着全球化趋势进一步发展,许多原本属于国内事务的领域也日益突破原有的地域界限,成为外交事务中的一个关键部分,如经济和环保等问题在对外战略中重要性上升,这不可避免地会增加国会在外交事务中的分量。但是,国际环境的复杂化、国家利益的全球化以及安全挑战多元化等因素的影响,美国必须有一个核心来制定连贯、全面且富有弹性的外交政策,以便追求自身的战略目标和维护自身国家利益,而能够担此重任的只能是美国总统,总统外交权力很难再回到建国之初的那种作为国会“附庸”的阶段。虽然总统在制定外交政策时需要注意国会的意见和反应,但从总体上来分析,美国外交决策的主导权掌握在总统手中。这是判断国会与总统未来关系的一个基本点,也是理解特朗普总统之所以能够“搅动世界”的关键要素。