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张凯:特朗普政府的非洲政策



反恐和安全合作成为美国当前对非政策的核心,体现的是美国对反恐的重视,而不是对非洲本身的重视

文 |  张凯 《当代世界》杂志社


● 美非关系不确定性增大

反恐和安全合作:对非政策的核心

与中国进行竞争态势增强


自2017年1月上台执政以来,特朗普担任美国总统已一年有余。在“美国优先”和战略收缩的背景下,特朗普政府内顾倾向加大,在对外关系领域优先关注反恐、朝核等热点问题,至今仍未形成明晰的非洲政策。不过,从特朗普政府的总体战略谋划、涉非话语表态以及前国务卿蒂勒森访非行程来看,美国的非洲政策呈现出一些新的动向,值得关注。

美非关系不确定性增大

从美国外交政策的关注点来看,非洲从未占据主要位置。非洲在世界政治经济体系中所处的边缘地位,决定了作为世界唯一超级大国的美国不会将非洲视为外交战略的重点。尽管如此,自冷战结束以来,从克林顿、小布什再到奥巴马,每任美国总统都留下了一定程度的非洲政策遗产。克林顿执政时期,美国通过《非洲增长与机遇法案》;小布什执政时期,美国建立“防止艾滋病紧急救援计划”;奥巴马或出于美国历史上首位黑人总统的缘故,在发展对非关系上更加重视,不仅延长了在其任内到期的《非洲增长与机遇法案》,而且通过“电力非洲”、“青年非洲领导人”倡议等加强与非洲国家的合作。因此,从历史的维度看,冷战结束后,美非关系总体上呈现了不断强化的过程,合作的领域也得到拓展。

特朗普执政后,虽至今未出台明晰的非洲政策,但其限制穆斯林移民的举措、退出气候变化《巴黎协定》的决定、坚定的贸易保护主义立场以及对援助资金的削减等,事实上都对非洲造成了一定程度的负面影响,美非关系自然也遭受牵连。与物质利益的受损相比,特朗普公开的“辱非”言论更是让非洲国家感到颜面扫地。显然,特朗普执政,不仅仅使非洲在美国对外关系中的地位有所边缘化,而且对非洲国家的尊严造成了非常严重的“伤害”。在出访非洲五国之前,时任美国国务卿蒂勒森在乔治梅森大学发表演讲,系统阐述美国在和平安全、发展援助等多个方面对非洲作出的贡献,同时强调非洲之于美国的重要性。蒂勒森还承诺向非洲面临粮食安全问题的国家提供5.33亿美元的人道主义援助。这也是为什么媒体纷纷将2018年3月蒂勒森的访非之旅,称之为“修复关系”之旅的原因。

然而,蒂勒森访非行程还未结束便提前回国,随后遭到特朗普解职。至今特朗普还未任命负责非洲事务的助理国务卿,很多驻非洲国家的大使(如南非等)也处于空缺状态,这既反映了特朗普对非洲的漠视,也说明短期内美国很难出台比较明晰的非洲政策。正因如此,奥巴马第一任期时期的非洲事务助理国务卿卡尔森(Johnnie Carson)认为,蒂勒森访问非洲对修复美非关系,扭转美国在非洲大陆日益下降的影响力,几乎起不到什么作用。

反恐和安全合作:对非政策的核心

美国对非政策有四大支柱一是加强非洲国家的民主制度;二是支持非洲国家的经济增长和发展;三是促进非洲大陆和平与安全;四是创造机会和发展。特朗普执政后,美国并未在以上四大领域平衡发展对非关系,而是聚焦在了反恐和安全层面。2017年以来,美国利用无人机加强对索马里青年党的侦察和空中打击表明,美非合作虽在总体上有所弱化,但在安全领域特别是反恐领域,美非关系事实上有所加强。当前,美国通过美军非洲司令部与非洲伙伴国存在广泛而密切的安全联系,这一纽带和网络在特朗普执政后继续得以延续和强化。

蒂勒森3月的非洲之行,涉及埃塞俄比亚、肯尼亚、吉布提、乍得和尼日利亚五国,这五个国家都处于所谓非洲“恐怖弧形地带”,是美国在非洲开展反恐行动的重要依托。其中,埃塞俄比亚、肯尼亚是美国打击索马里青年党的重要伙伴,吉布提则是美国在非洲唯一永久性军事基地(莱蒙尼尔军营)的所在地,尼日利亚、乍得则在打击博科圣地、乍得湖地区恐怖主义势力方面发挥着重要作用。蒂勒森访非虽然也谈及了经贸、人权、民主治理等议题,但这些议题都处于次要位置,其核心依然是反恐和安全合作。

近年来,恐怖主义俨然成为很多非洲国家所面临的最大安全隐患,恐怖袭击的数量也在不断攀升,由2009年的不到300次增加到了2017年超过1500次。打击暴力极端组织,维护美国及其盟友、伙伴利益,历来是美非安全合作的重要内容。2017年,美国曾承诺向萨赫勒地区五国组织(G5,布基纳法索、乍得、马里、毛里塔尼亚和尼日尔)提供6000万美元援助,用于支持这些国家反恐能力建设。美军非洲司令部将美国对非安全战略方式概括为,在非洲安全领域扮演“支持性角色”,即避免直接介入武装冲突,而是通过提供援助、培训、武器装备、情报分享、后勤支持等方式,提高非洲国家自身打击恐怖主义和应对危机的能力。为打击恐怖主义,美国出台了很多针对非洲的安全合作倡议或计划,如“跨撒哈拉反恐伙伴计划”、“东非地区反恐伙伴计划”等。自2016年以来,美国通过这些合作计划向相关非洲国家和组织提供了1.4亿美元援助。反恐和安全合作成为美国当前对非政策的核心,从根本上讲,体现的是美国对反恐的重视,而不是对非洲本身的重视。因此,看待美国对非反恐和安全合作,必须置于美国全球反恐战略的角度加以理解。

与中国进行竞争态势增强

近年来,中国通过中非合作论坛框架,与非洲国家的合作领域不断拓展,合作程度不断深化,亚吉铁路、蒙内铁路等一系列中国支持的非洲基础设施互联互通项目落地,大大提升了中国在非洲的影响力。与之相比,美国在非洲影响力则呈相对下降趋势。在美国决策者看来,中国在非洲影响力的上升对美国在非洲的存在构成了挑战。美军非洲司令部在2018年向美国众参两院军事服务委员会所作听证上认为,非洲的战略环境正变得越来越“拥挤”和充满“竞争”,域外国家(如中国、俄罗斯)通过削弱美国在非洲的发展和外交努力,来降低美国在非洲的影响力。

美国军方对中国在非洲角色的认知,与特朗普政府在国家安全战略中对中国的定位,在逻辑上是一致的。2017年底特朗普政府发布的其上台后首份《国家安全战略报告》,将中国明确界定为“修正主义国家”和战略竞争对手。显然,在合作与竞争这一天平的两端,特朗普政府更加强调竞争和对抗。蒂勒森访问非洲五国时,也不断刻意抹黑中国,声称中国对非洲国家发放的贷款,导致非洲国家产生债务负担,造成非洲国家对中国的依赖,并且没有为非洲国家创造就业,非洲国家正失去对其基础设施的控制权和所有权。针对蒂勒森的不当言论,非洲国家当场给予反驳。非盟委员会主席法基称,“中国没有垄断非洲商业。非洲现在也足够成熟,按照自己的意愿接触合作伙伴”。吉布提外长优索夫则表示,“中国是非常好的伙伴。在基础设施融资方面,中国发挥了很好的作用”。
除了在舆论上对中国进行抹黑外,蒂勒森此次访非还透露,美国正在酝酿以“公私伙伴关系”的形式创设一种机制,促进非洲基础设施发展,并对中国的贷款模式形成替代。但这种机制发挥作用的前提是,非洲国家必须要满足美国开出的条件,才能在美国获得相应的贷款。显然,这一方式从根本上反映的是,美非关系的不平等性和不对称性。

从特朗普的国家安全战略报告、美军非洲司令部在国会的听证以及蒂勒森访非的表态来看,竞争正日益成为美国与中国在非洲大陆进行互动的重要态势。这种竞争性的态势在奥巴马时期就有非常明显的体现,特朗普执政后得到延续,并进一步强化。美国的非洲政策强调与中国竞争的一面,既是美国全球安全战略将中国定位为战略竞争对手在非洲区域层面的具体反映,同时也是中美在非洲影响力此消彼长发生深刻变化所带来的结果。
总体上看,特朗普政府还未形成明晰的对非政策,国务卿易人、负责非洲事务的助理国务卿的缺位更使其非洲政策充满不确定性。不过,从特朗普政府日渐明朗的全球战略来看,非洲在其外交政策布局中处于边缘地位,美国对非反恐和安全合作会在全球反恐的大背景下进一步强化,特朗普将中国定位为战略竞争对手很可能会使中美在非洲的竞争态势进一步显现。(编辑:杨海霞)