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如何提升金砖国家影响力


为了进一步推动金砖国家合作,有必要努力消除分歧,大力提升政治共识,在重大问题上加强磋商和协调,最大限度地“用一个声音说话”


文|江时学  上海大学特聘教授  

史的机遇和世界格局的变化使“金砖四国”脱颖而出。高盛公司经济学家吉姆·奥尼尔在2001年11月30日对巴西、俄罗斯、印度和中国的发展前景作出大胆预测时,未必曾预料到他发明的上述四国英文国名的缩写(BRIC)居然会扩大到BRICS五国(吸收了南非),更是难以相信BRICS会成为一个国际组织,五国领导人每年举行一次会晤。  

在中国的网站上见过这样一个标题“中国‘金砖角色’受瞩目:取代美成国际机构中心”。有多少人会信服中国“取代美成国际机构中心”,不得而知。但是,毋庸置疑,金砖国家出资建立的金砖国家新开发银行的总部,确实是在中国上海。这在过去是不可想象的。

除成立金砖国家新开发银行以外,金砖国家在其他领域的合作也初见成效。近几年,与金砖国家有关的各种会议,每年有100个。如此多的会议,说明金砖国家并非死气沉沉,而是在动脑筋、想办法,以扩大自身的影响力。

当然,为了使金砖国家的合作更上一层楼,还需要回答以下几个重大问题:

 

如何确定金砖国家合作的重点

虽然金砖国家被认为是一个国际组织,但它无章程。因此,金砖国家的宗旨,只能从金砖国家领导人会晤后发表的联合声明或公报中看出。2009年金砖四国领导人叶卡捷琳堡会晤后发表联合声明只有15条,合中文1500字。2016年金砖国家领导人果阿会晤(即第八次会晤)后发表的宣言多达109条,合中文12500字。由此可见,金砖国家的合作领域在快速增加,可谓无所不包。

既然金砖国家的合作是无所不包的,那么,合作领域既可以是国内问题,也可以是国际问题。相比之下,金砖国家更应该在全球治理中发挥更大的作用。

众所周知,随着全球化趋势的快速发展,全球问题不断增多,其危害性日益突出。毫无疑问,全球问题的应对之道不是少数国家独来独往,而是世界各国加强磋商、协调和团结。因此,全球治理的动力应该来自所有国家行为体和非国家行为体的共同参与。发达国家和发展中国家都应该为之作出贡献。

金砖国家既有积极参与全球治理的良好愿望,也有能力在这一过程中发挥重要作用,金砖国家在全球治理的地位不容低估。当然,全球问题数不胜数,应对这些问题的全球治理不可能一蹴而就。而且,金砖国家并非无所不能。因此,金砖国家应该在全球治理的以下领域开展合作:推动全球化、构建和谐世界、完善有利于发展中国家的国际秩序、推动全球金融治理、加快多哈回合谈判进程以及如何反击贸易保护主义,等等。

 

要不要使金砖国家的运作实现机制化

国际组织的运转以及国与国之间的合作一般采用非机制化和机制化两种形式。非机制化是指参与合作的成员国不成立正式的组织,没有章程,也没有明确的宗旨,仅仅定期或不定期地召开首脑会议或其他形式的会议,会后发表一个联合公报或声明。

机制化可分为低度机制化和高度机制化。低度机制化是指参与合作的国家组成一个松散的集团或组织,拥有章程和较为明确的宗旨,但不制定具有约束力的法规。由于不设常设秘书处,该集团运转的主要工作由轮值主席国承担。除首脑会议以外,还有其他形式的定期或不定期的部长级磋商或会晤。

高度机制化通常适用于根据法律文件成立的正式的国际组织。它有明确的宗旨、章程和行动纲领,也有固定的秘书处。成员国甚至还应该为维系其运转而必须缴纳会费。此外,这一组织通过的法律文件对其成员国具有一定的约束力。联合国是一个公认的机制化程度最高的国际组织。

迄今为止,“金砖国家”之间的合作采用的是一种非机制化的形式。这一形式的优势就是五国在开展合作时不受或很少受到制度性约束的限制,运转成本低。但不足之处也是明显的,其中最突出的就是合作成效较差,很容易成为一个“空谈俱乐部”。

金砖国家合作已有十年的历史。为了使之取得更多、更显著的成效,五国应该将能否尽快实现机制化这一重大问题提上议事日程。鉴于能否实现机制化是一个重大的问题,而且五国在这个问题上有不同的立场,因此,向机制化方向发展的第一步应该是低度机制化。

 

要不要吸收更多的新兴经济体进入金砖国家

金砖国家是新兴经济体的代表。五国领导人经常说,金砖国家合作是开放的、包容的。众所周知,一个国家的影响力可能不及多个国家组成的集团,较小的集团的影响力可能不及较大的集团。因此,金砖国家集团如能吸纳更多的新兴经济体,或许能在国际事务中发挥更大的作用。

鉴于阿根廷、印度尼西亚、韩国、墨西哥、沙特阿拉伯和土耳其是二十国集团(G20)的成员,在国际舞台上占有重要的一席之地,因此,金砖国家集团在“扩容”时应该吸纳这几个新兴经济体,使金砖国家集团成为十一国集团(G11)。

金砖国家的“扩容”将达到以下几个目的:一是进一步增强发展中国家的团结,使其他新兴经济体不会产生一种“局外人”的感觉;二是有利于世界上最重要的11个新兴经济体在G20内更加有效地协调立场,与G7进行更为有力的博弈。

反对金砖国家“扩容”的理由之一是较多的成员国会加大磋商和协调的难度,从而损害其工作效率。这一担忧仅仅是一种想当然的推理,并非必然会成为事实。事实上,一个组织的成员国的数量与其工作效率并非必然是一种负相关关系。换言之,较少的成员国也可能会因无休止的争论而无法尽快达成共识。

值得注意的是,奥尼尔在发明“金砖国家”一词后发明了一个新词汇,叫作“增长型经济体”。他认为,除美国等发达国家以外,世界上只有8个发展中国家的经济总量占世界国内生产总值的1%以上。在这些国家中,除巴西、俄罗斯、印度和中国以外,还有韩国、印度尼西亚、墨西哥和土耳其。

2013年11月,奥尼尔在英国广播公司的节目中创造了“薄荷四国”这一新名词(四国国名英语的第一个字母是MINT,即“薄荷”)。他说,墨西哥、印度尼西亚、尼日利亚和土耳其同样具有很好的发展前景和潜力。在另一场合,奥尼尔又指出,在未来的十年,金砖四国与“薄荷四国”会对世界经济的发展趋势产生重大影响。

且不论“增长型经济体”和“薄荷四国”等新词汇能否走红,可以断言,金砖国家如能与这些国家一起开展合作,其效能和作用将是无比巨大的。

 

如何进一步强化金砖国家合作的政治共识

政治共识是国与国之间开展合作的基础。毋庸置疑,由于金砖国家的国家利益诉求不尽相同,政治制度、社会体系、文化传统以及国际地位也有显著差异,因此,金砖国家无法在所有重大国际问题上“用一个声音说话”。

2007年出任IMF总裁的多米尼克·斯特劳斯-卡恩在2011年5月18日因性丑闻辞职后,金砖国家无法在推举该机构新领导人的人选问题上达成共识。国际上的一些媒体认为,这一无能使得法国财政部长拉加德轻松击败其竞争者墨西哥中央银行行长阿古斯丁·卡斯滕斯。

2012年2月26日,G20财政部长和中央银行行长会议在墨西哥城召开。会议期间,金砖国家集团的代表就世界银行行长的人选问题进行了磋商。巴西财政部长吉多·曼特加曾呼吁金砖国家要团结一致,共同支持一位候选人。但是,金砖国家最终未能在这一问题上达成共识,从而使美国推举的韩裔美籍医学专家金墉毫无悬念地顺利当选世界银行行长。英国《金融时报》的社评指出,在推选世界银行新行长时,金砖国家错失良机、没有团结起来支持某一位候选人,因而未能对美国人霸占世界银行行长一职的局面形成挑战。“这种不团结表明,金砖联盟的‘火力’依然不够充足。”

除中国与印度的领土争端以外,金砖国家在经济合作领域的分歧也不容忽视。如在2010年4月23日在华盛顿召开的G20财政部长和中央银行行长会议前夕,巴西及印度的中央银行行长对人民币汇率表达了“最有力的不满”。更为令人遗憾的是,他们的表态是在同年4月15日巴西主办的金砖国家领导人第二次会晤闭幕仅仅一周后作出的。而在墨迹未干的联合声明中,金砖国家领导人却表示要“在平等合作、互相尊重、彼此协调和集体决策的基础上,进一步推动国际秩序朝多极、平等、民主的方向发展。”翌年,面对雷亚尔的升值,时任巴西总统罗塞夫也将人民币汇率视为巴西的国际竞争力面临的威胁。她认为,中国依靠不当的人民币汇率向巴西出口大量商品。

综上所述,为了进一步推动金砖国家合作,有必要努力消除分歧,大力提升政治共识,在重大问题上加强磋商和协调,最大限度地“用一个声音说话”。(编辑:张梅)