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控总量调结构 促“十三五”能源发展

文/ 国家发改委能源研究所所长 韩文科


“十三五”一次能源消费总量控制在国家2年前提出的48亿吨以内是合适的,如果从严控制措施落实得好,完全可以争取更低一些

 

“十三五”已经开局,指导能源领域“十三五”发展的“十三五”能源发展规划正在制定之中。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》无疑是制定能源“十三五”发展规划的指南和顶层框架。据此,国家能源主管部门也提出了“十三五”要以转变能源发展方式和提高能源发展质量为中心,着力推进能源生产和消费革命,着力推进能源创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展的总体思路。但是,要制定出一个既符合五中全会精神,又体现“十三五”能源发展总体思路的专项规划,还需要在总量和结构上形成更加广泛的共识和进一步加深认识。

 

总量问题

五中全会通过的“十三五”规划建议已经明确,“十三五”期间要强化约束性指标管理,实行能源总量和强度双控行动。这是落实习总书记在中央财经领导小组第六次会议上关于积极推进我国能源生产和消费革命的讲话中提出的坚决控制能源消费总量的具体措施。为了使“坚决控制能源消费总量”落到实处,使双控行动取得实效,“十三五”期间控制能源消费总量必须认识正确,目标明确,措施得力。认识正确,就是要认识到即使在当前经济面临较大的下行压力、经济发展速度已经大大放缓、一次能源消费和电力消费都处于超低增长的态势下,从严控制能源消费总量也是必须和必要的。这主要是基于我国现在的经济发展依然是粗放的,不顾市场前景和能源环境约束希望用高耗能产业发展启动和支撑经济发展依然是一些地方的依赖路径。道理很简单,如果不从严控制能源消费总量,让这些发展方式粗放的高耗能或者传统能源产业发展起来了,一个地方的能源生产和消费会增加一大块,但从全国看将增加更多的无效消费,进一步挤占清洁能源的发展空间。同时,要认识清楚从严控制能源消费总量,核心是要从严控制化石能源消费,“十三五”期间主要是从严控制煤炭消费总量,同时把适度控制石油消费提上日程,并为中长期从严控制煤炭和石油消费建立必要的机制和政策框架。目标明确,就是要有“十三五”从严控制能源消费总量的具体目标。这个目标要能够起到倒逼作用,倒逼加快产业结构调整和优化,倒逼进一步推动节能和提高能效,倒逼加快形成能源节约型和环境友好型社会。根据笔者的研究,“十三五”一次能源消费总量控制在国家2年前提出的48亿吨以内是合适的,如果从严控制措施落实得好,完全可以争取更低一些。现在有要突破48亿吨的说法,显然定得更高倒逼作用就很差;煤炭的总量控制目标应该在40亿吨以下,顾及治理雾霾取得更好成效,设定36亿~38亿吨的目标会更好。措施得力,就是要有强有力的政策措施保证控制目标的实现。吸取过去的经验教训,控制能源消费总量和实行节能减排一样,不能只寄希望于强有力的行政措施,而是要结合简政放权,更多地采取市场化措施。政府的政策措施要在建立和完善统计、信息透明、政府和社会监督监管、建立企业行业自我约束机制、形成良好的舆论引导和有力的社会风气等等方面下功夫。

 

结构问题

“十三五”期间能源政策的另一个发力点应该是加大结构调整。我国能源结构长期维持以煤为主,因此好多人认为这是我国的国情,轻易改变不了。其实不然,现在全球范围内的能源技术革命和能源产业革命,全球应对气候变化的努力,使得能源资源供应更加多元化,更加加快向低碳清洁能源转变。我国以煤为主的能源结构适应不了全球应对气候变化和全球转型,也支撑不了我国的生态文明建设,必须加以改变。近几年我国可再生能源和其他非煤能源的发展也让我们看到了结构调整的希望和可行途径。

调整能源结构,主要是要做好“一降三升”的工作。“一降”,就是要千方百计把煤炭消费比重往下降,实行煤炭减量化生产和减量化使用。首先,煤炭减量化生产和使用是煤炭生产端结构调整的必由之路。我国现在的煤炭年产量大约在38亿吨左右,接近40亿吨,但生产能力是50多亿吨,有10多亿吨的富余生产能力,呈现出严重的产能过剩。目前,已有80%以上的企业是在亏损状态,重点产煤省区煤炭经济运行困难,有的已经殃及经济运行全局。对煤炭企业和煤炭产地而言,如果通过供给侧结构性改革,能够在不增加煤炭产量的情况下,使企业良性发展,使地方能够从煤炭发展中获益,那就只有走提升煤炭品质、提升煤炭清洁化水平、保持市场需求之路。煤炭产地还要看到,一味提倡变输煤为输电和发展煤化工延长产业链也不是什么好的出路。煤炭资源富集地区地方经济的发展应该建立在产业多元化的基础上,不走出“单一能源资源依赖症”的怪圈,现在和未来日子都不会好过。其次,煤炭减量化生产和使用也是全国绝大部分大中城市治理雾霾、改善大气质量和优化能源结构绕不开的路径。

“三升”首先是天然气的使用比重要上升。扩大天然气利用规模是我国“十三五”和以后调整和优化能源结构的主攻方向之一。本世纪以来,我国天然气一直保持较高的消费增长速度,很长时间维持两位数的增长率,但是近两年出现了变化,由于气价相对较高,和更廉价的煤炭相比不具有竞争性,加上环保政策和行动以及现行体制机制对抑制煤炭增加天然气使用支持不够,天然气市场发展进入了低谷期。此外,前几年在天然气发展较快时期没有解决好储备和调峰能力不足问题,致使北方地区在天然气需求下降、甚至供过于求的情况下仍出现结构性和短时段的供应不足,影响扩大使用和扩大市场。同时,由于投资主体单一,就全国来看,天然气管网建设依然是严重滞后,非常规天然气勘探依然投入不足。因此,“十三五”时期,加快天然气发展,应从硬件上补足短板,加快天然气长输管道、联络线和各级输配管网建设,加快天然气调峰应急储备设施建设,强化非常规天然气资源勘探开发。非常规天然气发展应作为“十三五”期间国内增加天然气供应的一个主要发力点,应采取一些有针对性的政策措施,如对勘探业务适当增加税收优惠,进一步放宽非常规资源勘探开发准入条件,推动形成完全市场化的矿权交易制度和油田技术服务竞争体系等等。天然气的价格机制也是天然气大发展的重要约束条件。天然气价格,既要通过改革尽快理顺价格,更要建立起主要依靠市场的天然气价格形成机制。

其次是可再生能源供应要持续增加,可再生能源消费比重要进一步提升。“十三五”期间可以进一步规模化发展和做大的可再生能源产业主要是风能、太阳能和生物质能,应该秉持进一步做大做强的发展理念,使其依然保持强劲的发展态势,并尽可能解决好上网消纳和更加有序发展问题。具体在风能和太阳能的发展目标上,应体现对能源结构调整和优化以及对能源转型的牵引和拉动作用;在解决上网和消纳的政策上,要更加有针对性和更加精准;在拓展市场上应更加注重新型商业模式和与农业等产业的结合。

第三是大水电和核电发展要继续发展,进一步提升在发电总量中的比重。水电在“十三五”期间的发展,最主要的是要按照生态优先原则,调整规划和布局,重新审视项目,做出符合实际的抉择,推动开发利用。核电也是要进一步发展,力争在“十三五”末期装机达到或超过6000万千瓦。核电的发展需要进一步处理好引进消化和自主研发自己制造的关系,同时正确引导社会舆论和处理好地方群众的安全环保等关切。