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贵州: 示范山地城镇样本

贵州大多数城镇与瑞士地理和自然条件相似,可以借鉴瑞士的成功经验,做好山地特色城镇化这篇文章


文|黄跃 国家发改委规划司城镇化推进协调处


贵州省是我国西部地区多民族聚居省份和长江、珠江上游重要生态安全屏障,全省92.5%的国土面积为山地和丘陵,承载产业和人口的平地极为稀缺,但生态环境和气候条件优良;全省少数民族人口占总人口的36.1%,历史和民族文化悠久。基于贵州的独特条件,2015年10月,国家发改委设立贵州山地特色新型城镇化示范区,推动贵州形成符合西部地区特点的新型城镇化发展模式。

 

山地特色城镇化的主要做法

2015年贵州省常住人口3529.5万人,常住人口城镇化率42.01%,户籍人口城镇化率16.4%。“十二五”时期,全省常住人口城镇化率累计提高8.2个百分点,年均提高1.64个百分点。2011〜2015各年提升幅度分别为1.15、1.45、1.42、2.18和2.0个百分点,城镇化水平呈加速提升态势。由于可用于建设的平地较少,贵州省的山地特色城镇化不得不更好地利用山势地貌,在城镇建设融入自然、保护历史记忆和传承文化脉络、因地制宜发展具有比较优势的产业等方面多下功夫。

城镇建设依山依景,在不破坏地域风貌的前提下实现了城景相融。在城镇发展过程中,贵州省赤水市、遵义县等地注重以自然融入而不是改变自然、开山造地的方式开发建设城镇。比如,赤水市城区沿赤水河布局,城镇建筑形态依山傍水,错落有致,与河道的承接顺其自然,即丰富了城市的立体空间,又彰显了山水特色。在河谷旁边,赤水市还投资6000万元对河岸土地进行整理,新增步行道、自行车道、旅游车道以及绿地、广场等休闲空间,为市民和旅客提供了非常好的观景和走步运动环境。在赤水大瀑布,方便行人观赏的100米高电梯隧道在不破坏周围山体面貌的前提下实现了山体内部通行。遵义县枫香镇则在不破坏耕地耕作层的前提下,依托周边自然田园景色发展观光休闲体验农业基地、开放式花卉基地或林果木基地等,让田园成为“乡愁”的记忆和归宿。

注重保护历史记忆和传承文化脉络。一是很好地融入了红色文化。贵州是红军长征经过之地,红色故事和传奇较多,值得挖掘和开发的红色资源比较丰富。遵义县枫香镇依托苟坝会议会址等红色文化资源,建成枫元餐饮文化品尝园、土坝农耕文化观光园、花茂土陶乡愁文化体验园。丙安古镇则以红军长征“四渡赤水”的历史背景为依托,结合古城门、古渡口、依山而建的木质吊脚楼,积极发展红色旅游。二是紧扣少数民族特色做文章。雷山县依托少数民族文化建设安静悠闲的慢城,其中西江镇的千户苗寨最为成熟。苗寨内银饰、刺绣、拦门酒、游方、长桌宴等民族文化逐一展现,让世人更深刻地领会西江的苗族文化。目前,千户苗寨品牌效应初步显现,2008〜2014年苗寨客源市场不断扩大,省外游客由原来的15%上升至50%,入境游客由原来的3%上升到11%。2015年西江苗寨共接待游客345.64万人次,旅游综合收入26.62亿元,实现税收579.3万元。黎平县肇兴镇依托当地少数民族村落建设的侗族原生态文化旅游区,系统展现了侗族的历史民族文化,吸引了不少重庆、广东游客前去写生和游览,目前基础条件已经具备,品牌影响正在逐步扩大。三是注重传承本地的特色工匠手艺。比如纯手工的苗绣和马尾绣,制作精致,保留了原汁原味的传统风格,这类产品的价值相对较高,有助于帮助农民增收。

因地制宜发展具有比较优势的产业。首先,贵州省所独具的山水自然优势,特别适合发展旅游业及相关的服务业。据统计,2011〜2015年贵州全省每年的旅游总人数由1.7亿人次增长为3.76亿人次;年旅游总收入由1429亿元上升为3512亿元。在西江镇的千户苗寨,目前已有宾馆酒店、农家乐326户,床位数7216张,解决就业人数近3000人。其次,贵州还根据市场需求和本地的资源禀赋大力发展山地经济。如以金钗石斛为代表的中药材,以竹制品加工为代表的特色轻工,以香猪、油茶为代表的特色种养殖产业。赤水市把竹产业作为主导产业,依托竹原料为主体,向后延伸到加工业和观光旅游业,2015年实现竹产业加工业总产值37.3亿元。赤水市还拥有金钗石斛商品生产基地7.1万亩,占国内金钗石斛人工种植面积的90%以上,是中国最大的国家级金钗石斛生产基地,目前投产面积3万亩,年产金钗石斛鲜品2000吨。从江县则依托本地自然条件大力发展香猪特色产业,2015年全县共有香猪企业11家,12个香猪专业合作社及68家养殖微型企业,并已成功在广州、珠海、深圳、东莞、重庆、长沙、贵阳、凯里建立了香猪产品销售网点,对农户的致富和脱贫效应正在不断扩大。

 

4方面问题亟待解决

山地特色旅游基础较好,但消费人群尚不成规模,服务、管理和市场开拓水平较低。贵州发展旅游的底子好,有不少值得投资开发的好项目,但目前看还处于市场起步阶段。究其原因,一是全省的城镇化水平仍然很低。2015年贵州常住人口城镇化率在全国排倒数第2位,户籍人口城镇化率排全国最后1位。2015年贵州常住人口城镇化率相当于2003年全国的平均水平,城镇化水平落后全国12年左右;二是周边尚没有大城市、特大城市的消费人群支撑,贵阳、遵义等中心城市尚处于聚集为主的城镇化发展阶段,高收入人群也不多,辐射效应不明显;三是全省的基础设施、旅游管理和服务水平落后,交通成本较高,难以吸引大规模的成渝城市群、珠三角地区游客前来消费。

部分地区的城市建设和产业发展特色不明显。有的少数民族地区也像东部沿海城市一样,热衷于修建宽广场、大马路,重人造景观建设,轻历史文化遗产保护;重现代风貌塑造,轻特色风貌提升,甚至使少数历史建筑还受到一定程度的破坏。部分地区在产业发展上仍按传统思路搞大工业,铺大摊子,浪费了资源,破坏了生态。有的农村地区生硬地用城市元素和风格取代传统民居和田园风光,乡土特色和民俗文化流失。

产业对城镇发展的支撑不够。在城镇整治改造中,有的地方虽然规划了相应的迁入人口,但对产业发展和就业配套考虑不足,农村人口进城入镇后的生计难有保障,容易出现基础设施建设负担过重和重复搬迁等新问题。贵州的山地特征决定了,大工业的布局难以在土地资源紧缺的山区城镇展开,这使得小城镇的产业支撑必须符合当地特色和优势,只能依靠发展特色产业,多从服务业入手做文章。但从贵州目前的产业类型看,就业吸纳能力强的服务业比重仍较低,2016年1季度服务业增加值占全省地区生产总值的比重仅为38%,不足以支撑城镇化快速发展。

债务规模扩张明显,偿债压力日益增大。贵州省在发展山地特色的城镇化过程中,需要建设大批文化旅游、特色农业项目并弥补大量基础设施的“欠账”,前期投入大,回报周期长,如果不能形成有效投资,产生不了足够的现金流,债务的偿还就会出问题。近年来,贵州省固定资产投资增长迅速,相应的债务扩张也十分明显,2013年6月底贵州负有偿还责任的政府性债务规模为4622亿元,到2014年底提高到9079亿元,一年半时间增长了96%。2014年底贵州省的债务率已经高达197%,大大超过100%的警戒线。


西江镇,贵州的苗族村

 

多点创新打造贵州特色

贵州大多数城镇与瑞士地理和自然条件相似,可以借鉴瑞士的成功经验,做好山地特色城镇化这篇文章,促进贵州走出一条富有特色的新型城镇化道路。为此,还需要在如下几个方面取得突破。

提高本地城市的辐射力,降低省外中高收入人群来贵州消费的成本。一是强化贵阳中心城市的集聚辐射力,增强对黔中地区的引领带动,形成本地消费人群;二是提升对省外的开放水平,加快基础设施网络建设,降低成渝城市群、珠三角地区的中高收入人群来贵州消费的成本;三是改善旅游服务管理水平,在产品设计上要把传统文化与现代时尚的东西有机结合,满足游客日益提高的品质要求和更加多样化的品味要求。

按照主体功能区的要求改革发展考核方式,化解地方在发展工业和保护生态之间的矛盾。不恰当的考核方式增加了地方在保护生态和发展工业方面的选择困难,比如赤水市的工业不发达,近年来政府打造环境发展旅游,但旅游富民,却增加不了太多财政收入,政府依然很穷。如果政府为创税收多发展工业,又会破坏生态,两者十分矛盾。为扭转上述发展中的矛盾,建议落实主体功能区制度,根据主体功能定位改革考核方式,优化考核内容,对于以生态保护为主的地区不再考核工业和GDP;加快建立跨区域的自然资源补偿、交易机制,提高生态地区保护生态的积极性。

根据实际需要和市场反馈情况,合理把握城镇发展进度和建设标准。贵州的基础设施状况在过去几年改善明显,实现了县县通高速,高铁通车里程也明显增加,贵阳已经成为高铁交叉的枢纽城市,这毫无疑问大大改善了贵州内通外达的条件。各地对基础设施投资、景区设施建设的投入需求巨大,一些地区虽然债务率已经高达300%以上,内生财力十分薄弱,但举债建设的倾向依然十分强烈,有些项目过于超前,建设标准也偏高。从财务可持续角度看,如果各地不能根据实际需要和市场可能,合理把握项目建设规模、进度和标准,今后政府性债务将持续攀升,杠杆率进一步上升将难以避免。

为扭转地方发展导向偏差,需尽快完善我国税收制度。我国现行税制对地方的发展具有扭曲性影响,不利于各地真正基于各自优势发展特色经济和产业。一些地方反映,在现行税制下,旅游资源丰富的地区发展旅游业,富民但不富政府,政府举债从事基础设施建设形成的土地和房产增值收益,难以成为政府收入持续增加的支撑,导致很多地方的债务偿还没有保障;政府为了寻求税收来源,还会背离地方特色和优势在发展工业上做文章。从国际经验看,加快房地产税立法,开征房地产税并将其作为属地税,有助于使基础设施投入形成的房地产增值收益以房产税的形式变为政府收入,从而为地方政府偿还债务提供稳定的来源,促进财务良性循环。同时,这对于扭转各地的发展导向偏差,也具有十分积极的意义。

积极防范可能产生的财务风险,适度控制债务规模偏大地区的地方政府债务规模,优化债务结构。贵州省级及其地方债务偏大的现象在全国具有一定的普遍性,而且还在继续累积,风险不容小视。考虑到地方政府债务主要用于基础设施建设,有对应的资产做支撑,有些项目建成后对地方经济和政府收入有外溢性,主要风险表现在现金流的长期性和债务期限不匹配、融资成本偏高等方面。化解这类债务风险,一方面要采取有效措施,控制高负债地区的新增债务规模,从源头上控制新增政府性投资项目;另一方面,要通过地方政府债务置换优化债务结构,以低成本债务替换高成本存量债务,以长期债替换短期债。