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赵柯 | 美国如何打造“贸易新世界”

文/ 赵柯 中共中央党校国际战略研究院副教授

美国如何打造“贸易新世界”


文|赵柯 中共中央党校国际战略研究院副教授

导读:全世界都想知道特朗普究竟想要什么?美国看似杂乱无章的政策信号背后,是否存在始终如一的行为逻辑?重温美国拆掉大英帝国的这段历史,或许会让我们有一个答案。


英国被迫消除“帝国特惠制”

美国实现自由贸易夙愿

1939年9月1日,德国向波兰发起军事进攻,第二次世界大战全面爆发。仅仅过了10天,美国第一夫人埃莉诺·罗斯福就在9月11日的《华盛顿邮报》上呼吁:“世界最终要为和平而重塑,让我们祈祷这一次我们有足够的力量和眼光来设计一种更为持久的和平方式。”这代表了当时许多美国上层人物的普遍看法:不能重蹈一战后巴黎和会的覆辙,而是要抓住战争带来的“第二次机会”,让美国真正成为战后世界秩序的领导者。

而在大洋彼岸的另一端,英国人虽然正在全力投入与德国人的战争,但仍然非常警惕地四处搜寻着对这个“日不落帝国”主导下的世界秩序哪怕一丝丝的威胁,他们也立刻敏锐地觉察到,大西洋对岸这个未来的超级大国对战后世界秩序有了不同于自己的新理念和新设想,而这些对战后世界的新思维将很可能会从根本上动摇已经因战争而变得岌岌可危的大英帝国的霸权地位。一方是日渐没落、疲态尽显,但仍旧志在千里的老牌帝国;另一方则是国力强盛、野心勃勃的后起之秀。两者之间的较量,逐渐拉开了帷幕。

英国被迫消除“帝国特惠制”

美国首先要打掉的,就是大英帝国的贸易特惠制。1932 年 7 月至 8 月,英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、南非联邦、爱尔兰、纽芬兰、印度和南罗德西亚等在加拿大首都渥太华召开了一次帝国经济会议,史称“渥太华会议”,正式建立起了帝国内部的特惠关税制度,即“帝国特惠制”。对帝国内部各成员国的商品彼此降低税率、免税以及给予数量上的优惠;对来自帝国外的同类商品则提高进口关税或加强进口控制。这样一来大英帝国内部逐渐形成了一个内部市场,而对外部则实施歧视性贸易政策,通过提高关税和配额限制使得外部商品很难进入。

这就与美国的利益产生了严重冲突,因为英国用“帝国特惠制”牢牢限制住了这个已经是世界上最为强大的制造业国家的出口能力,美国国务卿赫尔将“帝国特惠制”形容为“这是自我任职以来用商业方式强加于我国的最大伤害”,当英国在战争中苦苦挣扎之时,赫尔察觉到机会来了。

在1941年8月英国首相丘吉尔和美国总统罗斯福在大西洋的军舰上举行会谈,助理国务卿韦尔斯作为罗斯福的助手一同参会,罗斯福原本是想把会谈的中心放在英美合作共同抵抗法西斯国家的侵略上,韦尔斯抓住这一机会在起草作为双方联合宣言的《大西洋宪章》时,在第四条特别加入了消除歧视性进口限制和获取平等的市场准入机会的相关内容,直接剑指“帝国特惠制”。韦尔斯的态度非常坚决,表示“这不是一个措辞问题,而是非常严肃、重要的原则问题。如果英美两国政府不能就战后建立自由、开放的贸易体系达成共识,还不如直接投降”。而丘吉尔当即拒绝,要求对第四条进行修改。罗斯福为了尽快发表联合宣言,向外界传达英美合作一致决心,对丘吉尔作出了让步,在第四条中增加了“尊重现有义务”这样一个前提条件(也就是要保存特惠制),同时删除了“歧视性进口限制”和“市场准入机会平等”这样的表述。

第一次“正面交手”失败后,赫尔并没有放弃,在国务院领导的与英国就具体实施《租借法案》而进行的英美《互助协定》谈判中,继续向英国施压,坚决要求英国接受《互助协定》第七条,也就是消除“歧视性贸易”,并且国务院非常清晰地向英国人解释,所谓“歧视性贸易”就是指英国的“帝国特惠制”。

美国国务院将“废除帝国特惠制”与《租借法案》挂钩,认为这是美国援助英国所必须得到的回报。在1941年12月丘吉尔访问美国期间,国务卿赫尔亲自向丘吉尔提出要求英国尽快接受第七条,但被丘吉尔拒绝。赫尔最后说服罗斯福总统亲自敦促丘吉尔,1942年2月,罗斯福发电报给丘吉尔,要求其接受第七条。此时正值英国在东南亚遭受重大军事失败,日军占领英国苦心经营多年的新加坡,丘吉尔痛心地称之为“英国历史上最惨痛的灾难、规模最大的投降”。在这样的情形下,美国的支持和援助此时对英国而言显得更为至关重要,在罗斯福承诺美国也将相应地削减自己的关税的条件下,英国政府被迫接受了第七条。

美国实现自由贸易夙愿

随着二战进入尾声,1945年英美两国启动了建立战后国际贸易体系的实质性谈判,英国政府为了争取美国贷款,与美国还在进行《英美财政协定》的谈判。在财政压力之下,英国最终与美国达成针对特惠制的三项条款:第一,英国与其自治领的现有协定不应阻碍对特惠关税的调整;第二,降低和削减特惠关税;第三,不得在任何情况下提高特惠水平或增加特惠内容。美国人认为这三条足以在实质上瓦解帝国特惠制。

《英美财政协定》还有一个重要内容是,美国向英国提供贷款,但前提条件是英国必须在1947年7月15日前实现英镑的自由兑换。这主要是为了拆除“英镑区”。英国在英联邦国家建立的英镑区实际上是一个封闭的金融集团,英镑区成员都必须要将自己的美元和黄金储备放在英国政府指定的银行,不能自由支配,这导致英镑区的成员在用美元购买美国的商品之时受到诸多限制,这在美国人看来,英国是在故意地抑制和限制全球对美国商品的需求,英镑区的存在无疑就像一个巨大而坚固的堡垒,让美国商品扩张止步城下,无法再前进一步。这也是为什么美国将拆除“英镑区”列为其优先目标。

1947年,包括中国在内的23个国家参加了日内瓦会议,进行关于战后国际贸易体系的谈判,与会国在1947年10月30日签署了《关税和贸易总协定》和《临时适用议定书》,并于1948年1月1日生效。虽然在英国的坚持下,“废除帝国特惠制”没有写入最终的协定文本,大英帝国的“尊严”在形式得到保全,但是美国一直主张的“非歧视性原则”主导了《关税和贸易总协定》,成为了战后国际贸易体系中的根本原则,而这正是美国竭力倡导和推广多年的的核心贸易理念。

随后在《关税和贸易总协定》这一平台上进行了一系列各国相互削减关税的多边行动,帝国特惠制被淹没在自由贸易的洪流中,最终寿终正寝。拆掉了大英帝国,美国终于实现了多年夙愿:美国商品可以自由进入世界上的任何一个市场。美国坚信,只有打造一个开放的世界经济,美国的全球竞争力才能得到充分释放,美国才能真正超越大英帝国这个老对手。

历史的魅力在于能够在迷茫彷徨之时给出方向感,即便这个方向有时未必正确,但却足以给人重新探索未知的勇气。特朗普反复无常的对外经济政策正在引发全球经济动荡,令国际市场无所适从,全世界都想知道:特朗普究竟想要什么?美国看似杂乱无章的政策信号背后,是否存在始终如一的行为逻辑?重温美国拆掉大英帝国的这段历史,或许会让我们有一个答案。(编辑:侯洁如)